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国外大学章程对我国大学章程建设的启示

制定并完善学校章程,依据章程加强和规范学校管理,是我国《教育法》和《高等教育法》的明确要求,是建立现代大学制度的需要。然而,与此不相称的是,我国大学章程制定工作没有引起有关方面应有的重视,现在很多高校仍没有制定章程,这极不利于高校的稳定与发展。通过对国外大学章程建设的特点及内容进行分析了解.或许是有益的。
    一、国外大学章程的主要内容及特点

世界各国大学的章程,因本国的国情不同、历史文化传统不一,以及学校的校情有别,其内容也有较大差别。但由于章程本身的性质和作用,决定了各国大学的章程会有一些共同的特点,可概括为如下5个主要方面:

国外大学章程一般都重视对学校办学目的、发展目标、主要任务的规定。东京大学的章程分为序言和正文两部分,在序言中概括地讲述了东京大学的历史以及它的使命和愿景,指出“东京大学将努力使自己建设成世界一流的学术研究机构,并且培养出有全球性发展眼光的知识分子,这些知识分子将为实现一个没有偏见的杜会,为促进科技进步和创造新文化做出贡献”。同时,其正文明确规定,东京大学的目标“是以学术自由为基础,不断追求真理,创新知识,使其教育和研究保持在世界领先地位。”学校的教育目标是“除了传授学生专业知识、培养学生的理解能力、洞察力、实践能力和想象力之外,还培养学生的领导品质,拥有这种品质的学生具有国际化性格和开创精神。”哥本哈根大学在其章程的第一部分规定了学校的目标和任务是“进行研究并提供最高学术水平的高等教育。学校必须确保学术自由并为传播知识和学术成果做出贡献。”康奈尔大学的章程规定学校的主要任务是“为了推动学校工业课程的自由及实践教育,学校主要教授与农业、机械相关学科的知识,包括军事战略等。”密歇根州立大学在章程的序言中指出,“作为政府赠地的学校,其职责是提供农业、工业及其它课程的自由性及实践性教育,为学生的学术生涯和职业生涯做准备。”由上可见,大学的办学目的、发展目标、主要任务等事关学校发展的重大的基本的问题,是国外大学章程规定的重要内容。

国外大学章程非常重视对学校内部管理体制的规定。国外大学的内部管理体制一般为董事会(或叫评议会、理事会等)领导下的校长负责制。董事会是学校的最高决策机构,行使的职权具有决定性和宏观指导性。如哥本哈根大学章程规定,评议会“根据校长的建议,讨论并批准学校的组织机构、收支预算,决定学校章程的通过及修订以及批准学校的其它各项规章制度”。校长是学校的最高行政负贵人,担负学校办学、发展的全面职责。耶鲁大学章程规定,“校长是学校的首席执行官,是各学院、学院委员会、行政部门的成员和法人代表”。麻省理工大学章程规定,“校长是学校的首席执行官.是法人的当然成员;是执行委员会的主席和当然委员;是发展及投资委员会的当然委员”、“准备执行委员会会议的议程、代表执行委员会处理所有的事情”。委员会是学校管理各方面事务的基本组织,国外大学根据需要设置了各种各样的委员会,并对这些委员会的职责作出了具体的规定。如耶鲁大学章程中根据职责不同共规定了12个委员会,分别负责财政、审计、投资等涉及学校工作各个方面的具体事务。

此外,国外的大学管理非常重视发挥教授的作用,学校的决策机构、重要管理机构都吸收教授加入,这一点从国外大学的章程中也可清楚看出。如哥本哈根大学章程规定:“评议会由校长和14名成员组成。其中2名为任命的校外成员,还有5名院长,2名研究人员和其他教师的代表”;“学院理事会由以下15名成员组成:院长、被任命的2名校外成员和12名其他成员。这12人分别代表研究人员及教师、技术管理人员、学生,他们的比例是211。”耶鲁大学章程规定“每个学院的终身教授同时是行政人员,他们和校长、教务长、院长一起组成终身职员理事会。该理事会是学院的管理机构,处理有关教育政策、学院管理的事情”。

国外大学章程重视对学校与外部关系的规定。如何正确处理学校与外部的关系是学校能否正常运行以及体现其自治的关键。国外大学的章程都比较注重学校与外部关系的规定。如耶鲁大学章程规定,法人机构的19名成员中有3名当然委员,他们是“耶鲁大学校长、康涅狄格州州长和副州长”。这样.政府官员参与学校法人机构,有利于学校与政府及社会各方面关系的处理。该章程同时规定,除法人代表之外,学校还有一名负责纽黑文市、州政府事务及学校发展的副校长,其职责是“根据校长的授权,处理学区和州政府的关系,协调学校在纽黑文市的主动权”。东京大学更看重学校与社会的关系,并且强调它的公益性。其章程规定:“东京大学将积极推动教育发展以满足社会需要,为社会成员提供高水平的专业化教育和终身学习的机会”,“东京大学将保持其组织的灵活性以应对社会和经济变化,它将与校外的知识分子合作并不断开发与国外的联系”,“为了回馈社会,学校会将其最新的研究成果应用到教育中并培养出新一代的优秀学者”。

国外大学章程重视对学生及校友的规定。学校最根本的任务是培养人。从法学的意义讲,学生是在依法成立的学校及其他教育机构中取得学籍,并在其中接受教育的公民。作为法律关系的主体.学生依法享有权利。学校作为专门实施教育教学活动的机构,在保护学生权益方面负有重要职责。国外大学的章程都比较注重对学生合法权益的规定。如东京大学章程规定:“东京大学将对学生的成绩定期进行严格、恰当的评价”,“为了给学生提供最好的教育环境并扫除学习障碍,学校将努力建立一个经济支持制度”。密歇根州立大学章程中有一章内容规定了校董事会与学生的关系。其中规定:“校董事会为来自密歇根州和其它州或国家的有资格的学生提供平等的受教育的机会”、“校董事会授权校长听取并解决学生投诉的重要的事情”。校友是学校不可缺少的特殊资源,他们是宝贵的教育资源、人才资源和信息资源,他们在社会中的作用,通常被视为检验学校人才培养质量和学校地位的重要标志。通过与校友的联系可以扩大学校与社会的联系,促进学校教育事业的发展。国外大学章程中关于校友的规定,体现了校友对于学校的重要性,同时也体现了学校应该持续关注和帮助校友的发展.促进双方的互动、互赢。如耶鲁大学章程规定,19名法人成员中“有6名校友,由校友会根据规定选举产生”,“校友会的目标是为耶鲁大学服务,为校友和学校提供彼此交流的渠道”。麻省理工大学章程规定“法人的成员包括15名由校友会任命的成员”。

国外大学章程一般都规定了章程的制定及修仃机构。大学章程是学校的“基本法”,是学校办学和管理的基本依据。因此,国外大学章程的制定机构一般都是学校的决策机构。学校决策机构的名称不尽相同,一般叫董事会、评议会、理事会等。国外私立学校的董事会一般由学校创办者及其代理人、其他资助学校的人和校友组成。公立学校的董事会也具有法人资格。不管是公立学校还是私立学校,其领导体制都是校董事会领导下的校长负责制。因此董事会作为学校的最高领导机构和法人机构,其职权包括了制定学校的章程。如麻省理工大学章程规定,学校章程的制定及变更“必须在法人会议上进行”。有的学校如哥本哈根大学的章程由评议会制定,但该章程只有得到了教育部门的同意后方可实施。关于章程的修订,各校修订程序有所差异,但都是章程中必不可少的内容。耶鲁大学章程第61条规定“该章程的更改、修订、废除或代之以新章程,需由出席董事会会议或特别会议的213成员投票通过方可进行,但是关于章程修订、废除、增加或代替的提议需在会议召开前至少三十天内通知其成员或以邮件告知”。东京大学章程则规定“校长通过独立制定的程序可以修订章程”。
    二、国外大学章程对我国大学章程建设的几点启示

我国与别国的政治制度及国情不同,我国的大学与世界上其他国家的大学校情也有差异,但国外大学章程建设的实践及经验,对我国加强大学章程建设有重要的借鉴意义,特别是在当前我国大学章程制定工作严重滞后的情况下,其意义更为彰显。

制定完善的大学章程是大学健康顺利发展的有力保证,我国大学应加快章程的制定步伐。国外大学章程的制定实践告诉我们,大学是一个法人机构,它的运作要有法可依、有章可循。只有具备了完善的大学章程,才有利于大学的稳定定及发展,才有利于保护学校及其成员的利益不受侵害,同时避免不必要的法律纠纷。我国清末民初的京师大学堂和解放前的国立北京大学、清华大学、交通大学在当时都有自己的章程。新中国成立后很长一段时间,学校章程问题没有引起有关方面应有的重视。1995年颁布的《教育法》和1998年颁布的《高等教育法》,明确要求学校必须具备章程,这在一定程度上提高了人们对学校章程重要性的认识。但时至今日,全国绝大多数高校仍没有制定学校的章程。学校没有章程,不仅公然违法,使依法治校成为空喊口号,而且不利于现代大学制度的建立,更不符合国际高等教育的通行做法。因此,必须加快我国大学章程的制定步伐,尽快改变许多学校“无章办学”的不良行为和违法局面。

我国大学章程应对学校的领导体制做出重点规定。大学的办学目的、发展目标、主要任务等,是国外大学章程规定的重要内容。同时,国外大学章程很大一部分内容是关于学校内部管理体制的规定,其中又特别对学校董事会和校长的职责、权限做出规定。国外大学的领导体制一般为董事会领导下的校长负责制,董事会是学校的最高决策机构,涉及学校改革与发展的重大问题,如校长的挑选与任免、学校经费的预算、学校各项基本决策、学校的长期规划等均由董事会集体决定。校长是学校的最高行政负责人,董事会把处理日常事务、管理学校的大部分权力交给校长,因此校长有较大的自主权。而目前我国高校的领导体制为党委领导下的校长负责制,即学校党委会(或党委常委会)是学校的最高决策机构,校长是学校的最高行政负责人,校长履行职责、权限的主要方式为校长办公会或校务委员会。因此,我国大学章程在对学校的办学目的、发展目标、主要任务等做出规定的同时,应针对我国大学的实际.明确规定学校党委会(或党委常委会)、校长办公会(或校务委员会)及党委书记、校长在学校发展与管理中的职责、权限,明确规定党委书记在学校党委会(或党委常委会)中的地位和角色、校长在校长办公会(或校务委员会)中的地位和角色。这样做有利于提高学校的办学效率和管理质量,避免当前在一定程度上存在的党政不分、以党代政、学校行政效率较低的现象。

我国大学章程应对教授治校做出科学、明确的规定。国外大学在学校管理过程中非常重视发挥教授的作用,学校许多重要的管理机构、许多重要的决策都注意吸收教授代表参加,特别是学术管理方面,教授起着决定性的作用。相比较而言,我国大学教授在参与学校管理与影响学校决策方面的权力明显不足。造成这种状况的最主要原因是我国大学缺乏充分发挥教授在办学中重要作用的机制和环境。长期以来,我国大学不管是学术事务还是行政事务,大小事情都是行政领导说了算,行政权力远远大于学术权力,没有形成一种行政权力与学术权力相互制约相互依存的关系。在这种背景下,大学教授就很难真正参与到学校的管理中来,包括学术管理方面教授也只是起着辅助性的作用,没有太多的发言权。这是违背大学管理规律的,也是当前建设高水平大学和世界一流大学的主要障碍之一。当前,大学内知识和学科分化明显的趋势,使得学术管理成为大学管理的重要内容和重要方面。我国大学章程应明确和建立教授参与学校管理的机制,明确学校重要的管理机构、重要的决策都应吸收教授代表参加,特别是应明确教授是学术权力的行使者,在学术管理中发挥主导作用。这样才有利于形成学术管理和行政管理的并行通道,使它们相互制约,共同推进大学的管理工作。

我国大学章程应规定学校与外部的关系,尤其是应明确学校与举办者之间的权利义务关系。如前所述,国外的大学非常重视学校与外部关系的建立,并通过学校章程来规范和推动这种关系的建立。我国要建立现代大学制度,需要良好的外部环境,特别是需要政府和高校两方面的努力,在这一过程中应进一步理顺政府与高校之间的关系,使高校成为面向社会依法自主办学的实体。大学是开展教学和科学研究活动的主体,是独立办学的主体,它应该独立行使其自主权,政府不应对属于办学者的职权,如内部教学活动、科学研究、内部管理及与社会的联系等予以干预。政府的职责范围主要是对大学在方针、政策、法律规范方面评估等进行宏观管理。因此,我国的大学章程应明确大学作为独立法人所承担的责任及职责范围,同时规定所有学校活动的开展都必须接受政府的宏观调控与管理,遵守国家教育法律法规的规定。在市场经济条件下,高校应面向社会、面向市场,了解、捕捉和感受社会对人才的需求情况。离校既要自我发展,又要自我约束,并且重视社会责任。

我国大学章程应重视对学生与校友的规定。学生是学校教育和管理的对象,同时也是学校重要的成员和自己学习的主人,学生参与学校教育与管理的程度、水平,直接影响学校教育目标和人才培养目标的实现。因此,国外的大学都非常重视对学生合法权益的保护,重视学生参与学校的管理;学校的许多重要管理机构都吸收学生加人,强调他们的主人翁意识和平等主体地位。我国的大学比较重视对学生的管理,但更多地是把学生当成被动管理和要求的对象,而对于学生合法权益的保护,特别是对学生参与学校管理的权益保护比较欠缺。因此,应通过制定学校章程明确和细化学生参与学校管理的权限,特别是对于涉及学生自身利益的重大问题,学生应有较大的发言权和决定权。同样重要的是,在学校的发展与管理中,校友的资源和力量不可忽视。因为校友与学校有着一种天然的联系和情感。借鉴国外的经验,我国的大学应更加重视校友资源的开发与利用以及对校友权益的维护和保障,并通过学校章程予以确认。

我国大学章程应明确制定与修订章程的机构。应根据国家教育法规的有关规定及精神,对于公办高等学校,学校章程由学校先行起草,经学校教职工代表大会及学校党委会(或党委常委会)审议通过后,报主管的行政部门核准;对于民办商等学校,学校章程由学校董事会制定。学校在制定章程时,还应根据本校的实际情况对学校章程的修订做出明确的规定。


美国大学章程特点分析

法治理念在美国高等教育领域的一个表现是,每一所大学都有自己的章程,并重视发挥章程在学校办学和管理中的作用。特别是世界一流大学,都有较完备的大学章程。从其构成来看,一般可分为单一型章程和复合型章程:前者是指由大学权力机构制定的统一的总纲领以统领整个大学事务。如密歇根州立大学和纽约州立大学的章程为单一型章程。后者一般由特许状(Charter)和较细化的内部章程(Bylaw)构成。如康奈尔大学、耶鲁大学和麻省理工学院的章程。美国大学章程,与美国法治社会及现代高等教育管理制度相适应,具有鲜明的本国特色和时代特点。

一、美国公立大学章程与私立大学章程的不同特点

美国公立大学章程与私立大学章程,有许多相似的地方,一般都规定了大学的办学目的、培养目标、大学的内部管理体制、与大学相关的各种利益主体的权利义务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项。但是,基于公立大学和私立大学性质的不同,两者对某些问题的规定也不尽相同,主要体现在以下几个方面:

1.关于董事会成员来源及其权责的规定

美国公立大学章程的法律渊源一般为州宪法,且州政府对于州立大学有一定的控制力和影响力,因此州立大学董事会中的部分成员由州政府任命或者是通过州的人民选举产生,代表政府权益的董事在董事会中占有重要席位,州长、副州长、议会议长等往往是担任当然董事。例如,加州大学董事会共有7名当然董事,他们是:州长、副州长、众议会议长、公共教学部学监、加州大学校友协会主席和副主席、加州大学校长。密歇根州立大学章程规定其董事会成员由密歇根州人民选举产生,他们对本州人民负责,根据本州宪法自主管理学校。董事会成员如有空缺,由州长任命人员以填补职位空缺。公立大学的董事会因受州政府的影响较大,因此相对于私立大学董事会所承担的责任较轻,其权利也较小,章程更多地是规定董事会的义务,把州政府的意愿渗透其中。如密歇根州立大学董事会的使命是让学校提供农业、工业及其它课程的通识和实践教育,为学生的生活和职业追求做准备,为密歇根州、国家以至整个世界的发展做出贡献。

大多数私立大学遵循自我调节的原则选拔董事会成员。即由现董事会成员推举选拔未来的董事会成员,候选人一般由非政府官员的校外人士组成。联邦政府虽然以间接方式为私立大学提供一定的经费,但是没有权力直接干预学校的内部活动,并不能委派任何人参与学校的管理。当然,这并不是绝对的,如耶鲁大学仍然为州政府官员保留着有投票权的当然董事席位。耶鲁大学法人的3名当然委员包括1名校长、1名州长和1名副州长。康奈尔大学的董事会由64名成员组成,包括4名当然成员、1名家族成员、3名被任命成员、56名董事会成员(分别由董事会、校友、教师、学生及非学术性教职工选举产生)。私立大学董事会相比公立大学的董事会权限更大、责任也更大。康奈尔大学的章程明确指出董事会的权利是拥有对学校的最高管理权,董事会有权对全校发展战略、财政、学术、行政等方面的重大问题做出决策,并监督这些决策的有效实施。

2.关于董事会委员会的规定

公立大学章程对董事会委员会的规定比较笼统。如密歇根州立大学章程仅提到董事会可以任命委员会并规定其职责,但就具体而言设置哪些委员会并没有说明。加州大学章程也对委员会的设置进行了规定,但同样没有列出具体有哪些董事会委员会,仅对其权利做了一些限制性规定。而私立大学章程一般对董事会委员会作出明确具体的规定。私立大学董事会的运作主要是通过其下设的各种常设委员会来进行的,而且董事会的成员一般都分属于一个或多个委员会。康奈尔大学章程规定该学校有12个董事会委员会。其中,执行委员会在董事会闭会期间代行董事会职权;投资委员会负责私人捐赠和现金收入事项;发展委员会负责开辟财源;学术委员会向董事会提出学术政策、与教师代表举行会议;学生事务委员会负责制定有关学生纪律、生活等方面的政策,加强董事会与学生的联系等;特别委员会由董事会根据学校发展的需要另行设置。董事会会议一年至少举行四次,下设的委员会每月召开会议一次。章程分别从人员构成、选举方式、职责等三方面对这12个委员会进行了详细的规定,从篇幅上来看占了学校章程的13,其重要程度可见一斑。

3.关于学校组织机构的规定

美国公立大学的章程对于行政机构、行政人员的规定以及对院系的规定虽有提及但一般阐述不细致。如密歇根州立大学章程,仅提到“为了进行有效管理,根据校长的建议,董事会可以批准建立、变更或废除基本的教育和行政机构。基本的教育组织机构包括学系、研究机构、中心、学院和研究生院。”但具体设哪些机构,各机构承担怎样的职能,没有进一步阐述。相对公立大学而言,私立大学的组织机构及内部管理体制在章程中体现得更加突出。不管是康奈尔大学还是耶鲁大学的章程都从学校、学院、学系三个层次以及校长、院长、教授等行政、学术方面进行了更加详细、具体的规定。耶鲁大学下设12个学院,院长是每个学院的最高行政官员,院长兼任终身职员理事会或管理理事会的主席,处理有关教育政策、学院管理的事情。康奈尔大学章程将学校的教学和科研人员分为十几个等级。这些等级也是任命的结构,对每一个级别的教职工的任命或提升均需按照程序经过校长的批准生效。

二、美国大学章程的共同特点

美国大学章程的特点因学校性质不同而有差异,也正说明了章程具有反映学校个性特点的重要特性,可以说章程是学校的身份证。从美国大学章程的历史发展和法律渊源上分析,无论是公立大学章程还是私立大学章程都具有以下共同特点:

法律特征明显。美国大学章程起源于英国王室颁发的特许状。特许状体现的是政府和公共团体之间的一种契约关系。任何单一大学的建立,或者高等教育的崛起与振兴,都是在先通过生成法律的前提下诞生的。章程的制定机关一般为州一级的议会,但是其制定不会脱离于联邦的法律规定。如1862年通过的联邦法律《莫里尔法案》,经历了四年半的立法过程。受益于此的著名大学如加利福尼亚大学、伊利诺大学、康奈尔大学、威斯康辛大学、麻省理工学院等,均在各自的大学章程中自然而然地在法律性上追根溯源到这里。由于美国的国家历史短于州的历史,州立法制度的丰富性与多样性是联邦立法制度不可比拟的,同时美国是一个联邦制国家,美国宪法规定了各州议会是州的立法机关。就美国各州议会的教育立法而言,教育法案的立法相对于其他法案的立法具有很大的一致性和相似性,无论在程序还是规则等方面都是如此,于是很正常地看到,各州公立大学的章程中,总是将大学章程的出处标明,引用于哪章、哪条的州教育法中,从殖民时期开始延续的最新版的任何大学的章程,都是由州的议会,以法案形式批准的,成为州法律的一部分。

法律地位高。1819年“达特茅斯学院案”的裁决,是美国高等教育史上体现大学章程法律地位的著名案例。该诉讼案起因于学院内部管理问题,后来发展成围绕达特茅斯学院“公立”与“私立”的问题而分成了两个行政系统。这两个行政系统分别代表校董事会和州立法机关,州立法机关认为他们有权修改特许状,而校董事会不认为如此。最后,美国最高联邦法院做出判决:该州政府修改特许状的行为不符合“宪法”。理由为特许状是英国王室为学院颁发的一种契约,具有法律效力。而美国“宪法”第十条第一款规定,“州政府不得通过任何法规破坏契约”。 “达特茅斯学院诉讼案”能胜诉的根本原因在于私立学院的特许状制度。特许状奠定了它作为私立大学的法律基础,因为基于特许状建立的私立学院,与政府的法律关系是平等且各自独立的契约关系。又如,康奈尔大学的最新版章程,直接纳入了纽约州的综合教育法规中的一条。成为全州民众必须遵守的法律规范,由此可见大学章程在美国社会中的法律地位。

规范性强。正是由于具备了前面提到的两个特性。作为一个出自高层次法律地位的,在很强法律文化氛围内诞生的大学章程,需要更严格的规范,以保证其法律的严密性。无论是公立大学还是私立大学,还是公私合营大学,章程的法律性质,保证了章程的规范性,因为法律面前人人平等,任何一个地方的人民遵从的章程、制度、惯例必须具备通用的规范性,才能得以定为法律,这是由于有了章程法律性带来的章程规范性。我们可以从众多的大学章程中发现在内容、形式上存在着与所在州的法律相似的规范性。

内容全面重点突出。一个健全的法治社会,并不意味着人民做每一件事情的具体步骤都要写进法律法规中。这种法律的程度,体现在美国法律系统中的层层关系,如宪法与普通法的关系,州立法案与联邦立法,再到地方区域自治契约的关系,这样也造成了美国的大学章程作为健全的法治社会的诞生品,更具有了一层社会宪法的含义。很多的大学章程都对大学管理中权利机构的划分进行了法律上的切割,即董事会享有哪些权利、理事会或者执行机构享有哪些权利、最终的司法诉讼又必须通过怎样的途径等。作为纲领性文件,在大学章程中规定各类组成部分的权利与义务。面对错综复杂多样变化的大学治理实际问题,只是做到抓住内外几个关键环节的重点,然后针对每种关系与利益组织进行规范,提出原则性规定,规定下一级别的法律法规由何而来,怎样操作。进而将各种行为细则下放到下一级规章中去,很好地做到了法律力求抓住重点与关键性环节,既不遗漏问题,又能不陷入繁文缛节之中的特点。

修订频繁。大学章程不是一成不变的,应随着社会环境和自身条件的变化而不断更新。但其更新并不是随意性的,是严格按照章程规定的修订程序进行修改的。密歇根州立大学在其章程的开始部分提到“章程自19651216日起生效,于19771028日;197912526日;198012425日;1990720日:1994107日;1994129日;20001013日和2003110日修订”。康奈尔大学的章程最新版本是2008524日生效的,距上次修订章程的时间(2007127)仅隔了一年零四个月。同样,最新版的麻省理工学院章程(20083)与上次章程修订的时间相隔一年半。而加州大学在其章程的最后一段特别附上一份由学校基金会秘书签字的章程修改证明书:“200661日召开的董事会会议同意修改章程的第十章第一节的第(f)条,修改后的章程于200661日生效”。这种比较频繁地对章程的修改,有利于章程与实际情况的吻合,从而有利于章程的贯彻、执行。

 


英国大学章程的治理意义

英国是高等教育历史最悠久、发展水平最高的国家之一,英国高等教育治理制度经历了数百年的演进,形成了自己的特色和比较成熟稳定的系统。在英国高等教育治理制度中,大学章程起着核心的作用。大学章程规定了政府如何介入、在什么范围和多大程度上介入大学治理,规定了社会有责任参与、在什么范围和多大程度上参与大学治理,大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由中间取得平衡。英国的大学章程是由大学理事会(Council)依据特许状制定,经过枢密院批准的有关学校治理结构、机构设置、职责划分、相互关系、重要治理条例等基本问题的规范性文件。也有部分大学章程是大学根据国会法案制定的。大学章程对一所学校来说居于大学宪法的地位。概括而言,英国大学章程规约的治理结构主要包括:社会参与的发展决策机制,校长负责的行政执行制,教授治学的学术自治机制,监管分离的财务安全机制,程序公平的人事管理机制等

一、社会参与的发展决策机制

英国大学发展战略和重大问题的决策,主要由治理机构(governing body)决定,而广泛的社会参与是治理机构成员组成的主要特征。英国大学治理机构大学的最高权力机构,多采用“两院制”结构,即顾问委员会(Court和理事会。顾问委员会一般规模庞大,更多的是具有决策咨询作用,而理事会则更多的发挥议事决策作用。二者在英国各所大学中的名称不完全相同,也有的大学不设顾问委员会

()顾问委员会

顾问委员会是对外代表大学的权威机构,主要由校外成员组成,其中政府官员、民意代表和教会人士占有重要位置。顾问委员会有权任命荣誉校长审议常务校长提交的大学年度工作报告和经审计的大学年度财务报告,负责将大学的成就呈现给外界,接收外界人士的意见,对理事会是否有效执行其权力和职责展开调查等。通常,顾问委员会每年召开一次年度全体会议,下次会议与上次会议相隔时间不能超过15个月,具体召开日期由理事会确定。在年度会议上常务校长提交上一年度大学工作报告及经审计的财务报告。年度会议还包括大学近期工作展示,通报理事会的重要决定活动。

顾问委员会的成员人数各大学极不相同,大致在50——400人之间。顾问委员会成员一般包括荣誉校长和常务校长他们的副手,大学财务官女王及大学所在地方政府的代理人,大学所在地区的主教地方政府的主要行政长官,大学促进委员会成员地方政府的教育行政长官理事会成员其他非本校成员等等。例如,东安格里亚大学章程规定,顾问委员会包括下列成员

当然成员——荣誉校长代理荣誉校长,常务校长代理校长,大学财务官女王代理人和诺福克郡与萨福克郡的代理人艾黎主教、诺威治主教和圣埃德蒙伯雷与伊普斯维奇主教诺威治的市长和诺福克郡的各区议会主席诺福克郡与萨福克郡郡长,两郡众议会议员,两郡议会主席,两郡议会教育委员会主席,两郡议会首席执行官与郡各区议会首席执行官,两政府教育官员,大学理事会成员;

其它成员——大学促进委员会成员;以及其他非本校成员或雇员的人士,不论是直接向大学表达参加顾问委员会的意愿,还是经大学邀请表示愿意成为顾问委员会成员,不论以个人身份还是以当地地方或全国性机构的代表,经由荣誉校长或常务校长批准,都可以成为理事会成员

(二)理事会

几乎所有英国大学章程都规定设立理事会作为大学的议事决策机构,也有称之为校董会Board of Governors的,理事会根据特许状和章程的规定,拥有处理大学内部事务的最高权力。主要包括:

行政权力——理事会负责确定大学的发展规划和战略方向,确保对大学事务、财产和财务的有效管理和控制,决定大学的组织结构、人员编制和总体构成,通过“特别决议案”提出制定或修订特许状,有权根据大学特许状制订章程或条例,实施大学的年度计划,代表大学签订、变更、履行或取消合同。理事会还是大学公章的唯一使用者和监护者。

人事权力——有权任命理事会主席、副主席和其他成员,有权与学术评议会联合提名荣誉校长人选,有权任命常务校长、代理荣誉校长、代理校长、大学财务官、大学审计师,在学术评议会的推荐和建议下有权设立学术岗位和学术管理机构,任命大学所有教职员工。

财务权力——确定所有任命职位的任职条件和工资报酬,为所有付薪职员提供保险、养老金、退休金或退休福利计划,根据学术评议会的建议决定大学所有收费,设立教学和科研资助、奖金、奖学金,有资格接受大学受托人转让的所有或任何部分的财产、资产和债务,治理、管理和规约大学的财政、账目、投资财产及所有事务,有权负责学校基础设施建设和办学条件保障,有权代表大学借款,可以将大学全部或部分财产(不论动产还是不动产)用于抵押或担保

理事会的大部分工作通过各个委员会开展,其中最重要的是规划委员会。大学通过理事会校外人士以及下属委员会与外界保持联系。理事会一年开会610开学期间通常一月开一次会,及时讨论和决定重大问题

理事会通常规模为20——40人,校外人士占大多数,为社会有关方面参与大学发展决策提供了有效渠道。近几年,理事会成员中大学学者的比例增加趋势理事会成员通常包括常务校长和代理校长,大学财务官,大学所在地行政当局任命代表若干名,学术评议会指定代表若干名,教职工全体大会非辅助性成员若干名,全职辅助性成员若干名,非本校成员若干名,本校学生若干名。但理事会学生成员不能参加讨论任何关于任命、晋升和涉及大学雇员个人职位的事项,或有关录取学生和学生学术评价,也不能收取关于这些问题的书面材料。通常,理事会成员任期三年,其中学生成员任期为

理事会主席不能由本大学的学术员工或领薪职员担任,理事会须从成员中或非成员中指定1人任理事会主席。理事会从其成员中选派人担任理事会副主席,理事会副主席也不能由本大学的学术员工或领薪职员担任。在主席缺席的情况下,由副主席主持理事会会议,理事会主席和副主席任职期限均为三年。例如,城市大学理事会成员为22名,任期为3年,可以连任3届,最长任期为9。理事会校外成员与校内成员(教职员和学生)的比例大都规定为21

英国大学章程通常规定,召开理事会的法定人数应为实际理事会成员总数的三分之一以上成员,如遇人数不足的情况,理事会不应处理事项而应休会。通过有关理事会主席和副主席的规定,以及召开理事会的法定人数约束,大学的重要决策应该可以不受校内成员的左右。根据我们研究访问了解到的情况,由于理事会中的校外成员大都是不同单位的兼职,而且往往不能及时参加决策会议,又由于决策建议往往是理事会中的校内成员提出,可以认为理事会做出的重要决策实际上还是校内成员发挥了决定作用。

(三)1992年新大学的发展决策机制

1992年新大学治理机构和发展决策机制,主要依据国会法案(教育改革法”、“1992年继续及高等教育法以及治理文书治理章程细则”形成。与前述大学情况相比,决策程序更加简化,参与决策人员更加精干

根据治理章程细则”规定1992新大学的治理机构职责主要包括:决定大学的教育特色和使命,以及监督学校的整体运行;以颇具效能及效率的方式利用资源,确保大学具备足够的偿债能力,以及保障大学拥有的资产;批准年度收支预算;处理有关常务校长、治理机构秘书以及治理机构决定的其他高级人员的下列事宜:委任、表现评估、停职、解聘以及薪酬和服务条件的制定等等;为所有教职员工设立薪酬和服务条件框架;委任校外审计师。

根据相关法规规定,1992年新大学治理机构的成员数目不得少于12人,也不得超过24人,外加常务校长。新大学首届治理机构成员由国务大臣委任,新增选成员由治理机构自身决定。教育改革法规定了治理机构成员组成:独立成员最多为13名,他们在工商界或就业事宜方面或任何专业领域富有经验和能力,但是他们不得是本校的教职员工或学生,也不是地方当局选举产生的成员;本校教师最多2名,他们应该由学术委员会提名;本校学生最多2名,应该由学生会提名;增选成员必须在1——9名之间,他们应该由现有成员提名1992年新大学治理机构可以根据上述限制,自主决定各类成员的具体人数,独立成员不得少于一半,治理机构主席应该由治理机构选举产生,身份必须是独立成员。从治理机构的成员组成看,校外人员超过一半,同样为社会参与新大学的发展决策提供了制度保证。

例如,金斯顿大学的治理机构是校董会,负责学校战略发展方向。具体职责包括:决定本校教育的特点和使命监管本校财务安全对学校办学做出关键性决策校长及其团队负责执行或落实校董会的决策。金斯顿大学的校董会有24名成员,其中12名为独立成员,8名校董会自我产生的成员,2名学术成员,1名学生成员,还有常务校长。校董会下设6个委员会:审计委员会、就业委员会、财产委员会、财务委员会、任命委员会和薪酬委员会,各委员会至少要有3成员 

二、校长负责的行政执行机制

英国大学行政管理事务主要由大学任命或选举的荣誉校长、代理荣誉校长、常务校长代理校长、副校长、代理副校长、大学秘书长、大学财务官、图书馆长等行政管理人员负责,其中常务校长为大学首席执行官。有的大学(如金斯顿大学)专门成立了以上述人员为主组成的校务委员会Executive Board。大学内部的各种委员会分别归属治理机构或者学术机构,上述高级管理人员凭借自己是各种委员会的当然成员或主席的身份行使各种职权。英国大学通常也设有校长办公室,只限于为校长提供秘书等方面服务。

(一)荣誉校长和代理荣誉校长

一般英国大学荣誉校长作为大学的首脑,对外代表大学,但不具体负责学校管理事务,也不领取薪水英国大学荣誉校长负责主持大学全体人员(利益相关者)大会和学位授予大会,代表大学颁奖等。绝大多数大学还会任1代理荣誉校长,通常兼任理事会主席,并在荣誉校长缺席或空缺时代理其职务。部分大学也可能任1副代理荣誉校长,担任理事会副主席,并在代理荣誉校长缺席或空缺时代理他的职务。比较特殊的是,曼彻斯特大学设有2名联合荣誉校长Co-Chancellor,该校章程规定,如果联合荣誉校长是被任命的,则条例规定其中的一位来主持全体代表大会,另一位来主持学位授予大会。荣誉校长或联合荣誉校长要承担董会随时要求的其他礼仪的、正式的义务。荣誉校长通常由社会名流担任,例如城市大学的荣誉校长是现任伦敦市一个区的行政首脑。东安格里亚大学特许状规定,设立荣誉校长作为大学的首席官员并主持顾问委员会的会议;设3代理荣誉校长(Pro-Chancellor),其中1名代理荣誉校长可以依据大学章程,在荣誉校长缺席或荣誉校长职位空缺的情况下,行使大学荣誉校长的所有职能,但学位授予职能除外

(二)常务校长和代理校长

常务校长是大学学术和行政首席执行官,是大学学术领域的主要负责人,是拥有大学治理领域最高权力的个人,直接对理事会负责。常务校长产生方式、任职期限和任职条件各校基本一致。常务校长通常是由一个有学术评议会成员参加的理事的一个委员会(或者是一个学术评议会——理事会联合委员会)提名,最后由理事会任命。常务校长必须得到理事会和学术评议会两方面的支持才能当选。例如,东安格里亚大学特许状规定,常务校长由理事会选举任命,其任职期限和任职条件由理事会向学术评议会咨询后召开特别会议确定。

常务校长的权力是大学法和大学章程所赋予的,属于职性的权力。常务校长行使权力的方式主要是通过主持或参与各种委员会的工作得以实现。常务校长通常是顾问委员会、理事会、学术评议会、教职员全体会议、各学院委员会以及上述机构的任何下属委员会的主席或当然成员,在管理中相当于协调者、主持人、谈判者、发言人、监督者和联络员等多种角色。作为学术评议会及其下属委员会主席,在很大程度上是该委员会做出决策的执行,而不是争论各方的仲裁人。作为行政首脑,他是大学各方联系的汇集点处在大学管理网络的中心位置,是学术评议会和理事会之间的主要联系人。在理事会中,他是学者观点的代言人,同时他需要得到校外人士的支持,因此他也被校外人士看作是自己的代表。在编制财政预算过程中,常务校长通常是理事会财政委员会的关键成员,发挥着关键作用。此外,常务校长还肩负着和外界联系的职责,现在这方面的作用显得更加重要。常务校长作为行政最高领导,对公共资金的支出须向国会负责。国家审计署如果发现支出有问题,在英格兰,常务校长必须向国会公共会计委员会(Parliament’s Public Accounts Committee)做出解释;在威尔士,常务校长就要在威尔士议会上进行解释。

例如,东安格里亚大学章程规定,设立常务校长作为大学的首席学术与行政官员,常务校长将担任学术评议会的主席,并在荣誉校长缺席或荣誉校长职位空缺的情况下,行使荣誉校长的学位授予职能。常务校长之下设有若干副校长,分别负责财务、学术事务、后勤服务和国际交流等等。理事会可根据条例或学术评议会的建议任命1或多代理校长或副校长作为常务校长的代理人,在常务校长缺席或职位空缺的情况下,行使或完成常务校长的所有职能和义务。代理校长的任职期限通常不超过五年,理事会可以在每次任命时确定其具体任期,并可以续任。代理校长是顾问委员会、理事会、学术评议会、教职工全体大会、各学院委员会和上述机构的任何委员会的当然成员。常务校长负责维护和促进大学的效率和良好秩序;有权无需出示任何理由即拒绝接受任何人为大学的学生,可以停止学生的听课权、可以拒绝任何学生进入大学及其附属机构

(三)秘书长

英国大学高级行政管理人员中有一位专门负责学校官方记录和提供秘书服务的秘书长(registrar and secretary)。秘书长负责顾问委员会、理事会、学术评议会管理层提供秘书服务,参与并记录几乎所有学校行政事务。英国大学章程都会规定秘书长的产生方式、任职条件和职责,各校情形有所不同。

东安格里亚大学章程规定,理事会在与学术评议会商议可以任命1秘书长具体职责、报酬、任职条件由理事会决定。曼城斯特大学章程规定,校董会与理事会协商后任命1秘书长;除了担当校董会、理事会及校务委员会的秘书角色之外,秘书长还是大学行政部门的领导,就大学事务有效运行提供必要的行政支持服务;秘书长的任期、任职条件由校董会决定。

除了上述人员之外,理事会还有权随时根据需要任命其它职员,这些职员的职责、报酬、任职条件由理事会决定,如图书馆长、大学财务官等等但是,理事会在任命大学学术员工时,必须依据学术评议会的推荐。理事会任命的大学财务官对任何向大学支付资金或交付财产所开立的收据具有充分的效力,理事会可以指定任何人为此类资金或财产开立收据,并且此收据也有完全效力。

三、教授治学的学术自治机制

大学作为专门的学术研究和文化传承机构,学术权力显得尤为重要。英国大学大都设置学术评议会Senate、学部、学院及学院委员会等学术机构,负责安排或执行教学、科研等所有学术事务和活动,与理事会为主的发展决策机制及校长负责的行政执行机制形成既相互独立又相互关联的权力制衡格局。这些学术机构大都由知名教授、学术带头人组成,大学的常务校长在其中只有执行权,其他行政人员基本上没有发言权。

(一)学术评议会

学术评议会是英国大学最高学术权力机构,负责管理大学的学术工作,规范、监管学生的纪律,享有制定大学学术政策的全部权力,是可以直接和各个学部、系直接打交道的机构。学术评议会不仅负责教学管理,也负责科研管理,并且负责对大学学生的教育和纪律进行管理和监督有权采取相应的措施和行为。

学术评议会的学术管理职责主要包括:确定大学入学考试录取标准,监测并保持大学的学术标准,监测并提高所提供学业的质量,批准新的学习课程,课程教学管理,授予或撤销学位、文凭及其他学术荣誉称号,教授、副教授、高级讲师、讲师等学术人员评聘,组织和管理大学考试,任命大学内部主考官并对大学外部主考官的任命向理事会提出建议,制定、修改、复核关于大学学术结构与组织的计划方案,全面管理大学图书馆,管理学位服,提出设立教学科研基金、资助金、奖学金的建议,负责大学学生纪律及其实施和处理方式等等。英国部分大学章程规定,大学必须每年至少召开一次全校师生会议,以授予大学学位。学术评议会负责确定全校师生会议时间和地点、会议召集的程序、即将接受学位者发言的程序、缺席者学位授予的程序及其他全体师生会议相关事项。

学术评议会成员通常包括大学的常务校长和副校长,各学院院长及学院委员会指定的代表,图书馆长,学生处长,教职工全体大会的代表,学生代表等等。学术评议会成员的任期一般为三年,学生成员任期为一年。学术评议会的规模从几十人到数百人不等,现在趋势是缩小规模,扩大成员的代表性。学术评议会开会次数和理事会差不多,也是通过各种委员会完成大部分工作。这些委员会中通常有一个执行委员会,由常务校长任主席,成员包括学部委员会主任和学术评议会选举产生的其他成员。作为学术评议会及其下属委员会主席,常务校长在很大程度上是该委员会做出决策的执行而不是决策者。有关学术事务的建议先由各系或学部委员会提出,提交学术评议会审查。学术评议会通常很少改变这些建议,但是有可能退回它,最后这些建议被送达理事会批准。理事会通常也很少改动这些建议,但是可以退回它。

1992年新大学设学术委员会负责学术事宜,包括教学标准、科学研究、奖学金、教学活动、开设课程,以及大学学术工作的发展。根据“治理章程细则”,1992年新大学学术委员会成员不应该超过30,校长及代理校长、学院院长或同职级人士等高级管理阶层人士应该占全体成员的一半以上。

(二)大学学部

英国大学学部是大学相关学科的集合体,在理事会与学术评议会控制管理下,依据能够提供的资源,设置学习课程,完成大学的学术工作。学术评议会通过各学部颁发学位及其他学术资格证书。英国大学通常设有4——8个学部,如金斯顿大学设有艺术、设计和建筑学部,社会科学、商业和法律学部,计算、信息系统和数学学部,工程学部,卫生和社会护理科学学部和科学学部。各学部成员包括适时任命的学术职位、学术相关职位及大学其他职位的拥有者。学部工作及事务由学部主任指导,学部主任由理事会经与学术评议会协商后任命,就职初期的任期不超过七年,任命条款由理事会决定,且可被再任命。依据大学法,各位学部主任对常务校长负责,让学术评议会及理事会满意,确保学部内及依据章程成立的各学院内部进行的审议、协商、管理过程具有适当的透明度。

学部的职责主要包括:结合大学发展战略,制定、推进、实现学部发展战略,推动学部内部以及学部之间在研究、教学、学习各方面的学术发展,分配、管理学部物力、财力,管理、发展学部教职员,与处理学部事务的教职员定期协商,促进高质量的研究及研究资源的更新换代,由学部发起监管课程质量与标准,评审关于课程的规定并向理事会报告,提出任命考官的建议,招收、选择、录取学生,规定学生福利、行为和学业进展,评审有关学院的工作,有效实施大学所有相关政策及程序等。在履行这些责任的过程中,学部主任应得到下述人员的建议与协助:由理事会经与学术评议会和学部主任协商之后任命的学术人员,由理事会与学术评议会联合成立的学部委员会(成员中要有1名学生,学部主任担任委员会主席)。学部主任应把委员会的建议全盘考虑进去,学部主任也有权利向学术评议会或理事会直接表达意见。

(三)学院与学院委员会

英国大学理事会根据学术评议会的建议,可以批准设立学院(设顾问委员会的需经其同意)。每所学院设1名院长和学院委员会,院长学院委员会主席。章程规定,学术评议会负责规定任何学院的业务范围各学院委员会应包括常务校长、代理校长及学术评议会确定的其他成员。学院院长应由理事会根据学术评议会的建议加以任命,任期由理事会决定,但理事会可以在一具体案例中,将院长任命权和院长任期决定权授予学术评议会。各学院委员会应承担下列职责:就与学院专业教育、教学及科研组织有关的所有事项向学术评议会提出建议和报告思考本学院学生的进步和行为并向学术评议会报告向学术评议会推荐考官人选处理理事会交办的所有事务。

四、监管分离的财务安全机制

英国大学治理有着严格的财产、财务监督和管理制度。各高等教育拨款委员会等中间机构负责从外部监督大学合理使用教育经费,包括派遣外部审计师,以维护公共利益。在英国大学内部,理事会拥有最大的财产、财务管理权限。

在财务管理方面,大学章程大都规定,大学理事会可应学术评议会或大学秘书长之请,要求校长制定操作权限与程序,做好下述事宜完成大学目标:签订一切合同协议(包括与外界伙伴机构签订)以共同提供教育服务;通过联合董会或其他方式与其他大学权威机构合作;参与签订一切协议,实现在大学内部与其他机构的合并,接管其权利、资产与负债;担当任何财产、捐赠、遗赠、遗产、礼物的受托人及管理者角色,履行促进教育与研究责任,或促进学校工作与学校福利;对“大学提供研究工作与咨询顾问服务”做出规定,为达到研究、咨询、顾问的目的,大学为此可做出自认为合适的安排;对保护、归整、利用大学的知识产权做出规定;对印刷、出版研究著作及其他著作做出规定;收取各种费用,寻求接受捐赠、遗赠以学校全部或部分财产为抵押品作担保借款筹资;投资购买土地;给予银行、建筑协会其他行政机构担保书或担保品;与大学作为研究、做学问、学习、教学之所的目标保持一致,因酬金或其他目的出售或提供商品及服务;获得、拥有、养护、管理、处理不动产及其他财产;为大学教职工及学生建造维护、管理住宿设施;建立、维护有效管理制度及财务监管制度等等

在财务监督方面,主要由审计师负责英国大学校内财务监督职责。一般来说,英国大学章程都会规定审计师的任职资格、报酬、职责,各校情形基本一致。通常由大学理事会任命1名或多名审计师,审计师的任职资格必须是得到贸易与工业部(贸易委员会)认证的监管机构或会计师机构的成员,符合“1948年公司法”、“1985年公司法”或“1989年公司法”相关条款规定的会计师,不能任命本大学顾问委员会成员、理事会成员、本校教职员工及其合伙人为审计师。理事会决定审计师报酬额和任职期限,审计师任期通常为年,可以连续聘任。审计师有权随时查阅大学的所有书籍、簿册、记录、资产负债表、账目报表及凭据,有权要求大学的职员提供必要的信息和解释。审计应每年至少向理事会出具一份报告,说明年度报告的准确度以及大学的财务管理情况。如果由于审计师在任期结束前因死亡、辞职或其他原因造成审计师职位空缺,理事会应立刻任命1名或多名审计师填补空缺完成剩余的任期。

此外,有的英国大学教职员全体大会也会对学校财务安全进行监督。有些英国大学章程规定,设立包括全部持有大学雇用合同人员的教职员全体大会,讨论包括财产、财务管理在内的所有大学相关事务,并向理事会或顾问委员会提交大会决议。

五、程序公平的人事管理机制

英国大学人事管理制度比较完善,程序相对公平,人员聘用、职务晋升、日常管理等都有章可循、有法可依。

(一)解职、解雇

大学职员或其他成员的解职、解雇是非常敏感的问题,所以英国大学章程都会做出详细程序规定和说明。解职、解雇的原因有可能是试用不合格、裁员、任期已满、健康问题等,章程都会针对不同情况对相关程序做出规定。无论是什么原因被解职、解雇,通常都要召开听证会。如果当事人不服解职、解雇决定可以提出上诉,由理事会成立专家组负责听证。通常,专家组由三名人员组成,其中任何一位都不应该参与过此类案例,至少有一位是理事会的非专职成员,一位来自学术评议会批准的成员名单或来自理事会批准的成员名单,第三位则是相当有经验的校外人士。专家组的决定是终极的,不可更改。例如,东安格里亚大学章程规定,顾问委员会可以以“良好理由”解除荣誉校长和顾问委员会其他成员(当然成员及某些特殊学术员工成员除外)的职位。理事会可以以“良好理由”解除代理荣誉校长、大学财务官和理事会的所有成员(当然理事或某些特殊学术人员除外)的职位。任何人在被解除职位之前,都必须给予向顾问委员会或理事会申诉和质询案件证据、证人的合理机会。

1.常务校长解职

虽然英国大学常务校长地位很高,权力也很大,但是理事会可以依照一定程序解除不称职或不合适的常务校长的职务。例如,东安格里亚大学章程规定,理事会可以按照规定的程序基于良好理由要求理事会主席解除常务校长的职务:不少于三位理事会成员基于良好理由也可以投诉要求解除常务校长的职务;如果理事会主席根据所呈材料,认为投诉初步构成了解雇或解除职务的良好理由,可以要求理事会任命特别裁审团对事件进行听证并做出决定;如果理事会主席认为投诉不能初步构成良好理由,或仅仅是琐碎或无效的,他可以建议理事会不对此事采取进一步行动;如果理事会成立了特别裁审团,理事会指示一位律师或其他合适人选撰写诉状或陈述或在特别裁审团前陈述。

理事会任命的特别裁审团应包括:一独立的主席;一位理事会成员,但不能是大学雇员;一位学术人员。特别裁审团可以根据公正与公平的原则决定自己的程序。特别裁审团应将其理智的决定相关事实发现及建议和适当的惩罚措施呈交理事会主席和常务校长,并注明上诉时限。听证的人选应是独立于大学的人士,或者拥有司法职位或拥有初级律师10年以上从业经历的律师,根据公平与正义的原则决定听取上诉的程序。听证人应就申诉出理智的决定,并将之与特别裁审团不同的相关事实发现及建议和适当的惩罚措施呈交理事会主席和常务校长。如果特别裁审团支持指控或指控者,但申诉听证会没有提出解雇常务校长,则由理事会主席决定是否解雇常务校长当投诉提交到特别裁审团处理时,理事会主席可以暂停常务校长的工作,并且可以禁止常务校长进入大学及附属部分,但不能停止发放薪水。常务校长因医疗原因被解职适用与学术人员同样的标准。如果理事会基于医学原因决定要求常务校长退休,则应要求理事会主席决定是否终止对常务校长的任命。

2.学术人员解雇

在英国大学,学术人员一般都包括教授、副教授、高级讲师、讲师、常务校长、大学秘书长、图书馆长、以及按照与学术挂钩的工资标准领薪的人员等等。作为大学特殊法人性质的重要承载主体,学术人员承担着学术研究、知识创新和文化传承的特殊使命,为人类社会延续和发展服务,因此学术人员聘用和解雇与大学普通行政人员不同。英国大学章程及根据章程制定的所有条例或规则一般都会强调按照下列指导原则加以解读:保证学术人员拥有自由在法律许可范围内质疑业已形成的共识,提出新的、有争议或不受欢迎的观点,而不受到失去工作或特权的威胁;保证大学经济有效地提供教育、提升学术和开展科研;公正与公平的原则得到应用。任何决策机构或个人都没有权力以“冗余”为理由解雇学术人员,除非解雇理由在当时环境下(包括大学规模和大学管理资源)以理性的方式看来是充足的。如果以合同形式雇,学术人员的解雇则应按照1978英国雇佣保护法55条的规定加以解释。英国大学章程还会对解雇、解职的上诉、申诉程序做出具体规定和说明。部分大学章程也会对基于医学原因造成的无能而解职做出解释。通常,由大学秘书长或其他指定成员执行专家组关于解聘某个成员的决议。

例如,曼城斯特大学章程规定,董会通过条例规定因裁员而将职工成员解职的程序如下:准备阶段:依据1992工会与劳工关系法188与相关代表谈判协商,并与有关人员讨论;公平程序:允许每一位相关人员(在已被通知雇佣选择标准的前提下)给予书面及口头陈述;通知事由:通知那些被解雇人员如下事项:解雇的原因,解雇人员的选择在何处进行/她被选中的原因;授权:授权常务校长或其他人解雇相关人员,并将解雇报告呈交董会。

(二)违纪处理程序

英国大学章程也会对大学成员的违纪处理程序做出具体规定,英国大学章程所指的违纪行为主要包括以下行为:犯罪行为;拒绝履行义务、玩忽职守或不履行义务;不遵从与职位相关的条款;以令人不满、不适当的方式履行义务、遵从相关条款;违背大学在财务、性骚扰、机会均等、公共利益、卫生、安全或数据保护的规定,或其他对职工成员有约束力的规章制度或准则及由此产生的责任和义务;蓄意破坏或不当使用大学的设施、房屋、财产或设备;不当干涉或破坏大学各种活动、成员活动或巡视员活动;暴力、猥亵、无序、威胁、谩骂、侮辱、骚扰行为或语言;与大学或其他活动相关的欺骗欺诈行为,包括研究与考试;可能引起伤害或损伤安全的行为;泄露接收到的标有“机密”字样或虽未标明但机密的信息材料。通常违纪处理程序如下:

1.对于情节不严重事件,在公平、适当的程序之后予以警告,职工成员若不服此警告处分,可向由常务校长指定的人员上诉;

2.对于情节严重事件,应包括以下规定:为每个阶段设置公平合理的时间限制;对控诉进行调查;如果有必要,在调查或听证期间由常务校长宣布对他/她留薪停职;由常务校长授权的专家组听证,在听证会上被起诉职工成员有权得到起诉通知,也有权出席听证会,传唤相关证人,核实或盘诘证人;适当范围的处罚;指明职工成员的行为属“明显的行为不端”应当对其不进行通知而当场解职;有权因不满专家组的调查结果或给予的惩罚而上诉,上诉不采取对证据重新听证的形式,且只有通过上诉专家组的允许方可传唤证人。

通过对英国大学章程的研究,我们认为英国大学章程的治理意义包括以下几个特点:决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调,与英国国家政治体制有同构性,以常务校长等高级行政管理人员为核心实现三权相互协调沟通。任命常务校长作为首席执行官管理公共经费,提高大学的管理效能尊重大学自治组织地位,赋予高等学校充分的办学自主权。学术权力和行政权力既适度分离又相互交融,学术事务管理相对独立,学术权力得到充分尊重。充分发扬民主,以委员会为核心集体参与、集体决策,强调权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。制度完善,重要管理事项有法可依、有章可循。把学生看作最重要的利益相关者,充分尊重学生权力,在各种委员会中设立学生代表。无疑,英国大学章程研究能够为我国现代大学制度建设提供有益借鉴。

 


法国大学章程综合研究

近年来,高等学校的治理成为人们关注的焦点之一,大学章程也随之进入人们的视野。但如何制定大学章程,大学章程由哪些要素构成,似乎尚无一致意见。本文试图从介绍法国大学管理体制入手,并回顾法国大学章程的历史发展,以巴黎第四大学的章程为案例,分析大学章程的构成要素。

一、法国的大学管理体制

在法国,所有大学均为公立机构,任何私立教育机构都不得冠以“大学”(université)称号。法国大学又被定义为“以科学、文化和职业为特点的公立机构”。1984126日高等教育法规定:“以科学、文化和职业为特点的公立机构为国立高等教育和科学研究机构,它具有法人资格,在教学、研究、行政、财政方面享有自主权。”这种自主权首先表现在,每所大学的管理并非完全受国家控制,而是可以由大学校务委员会决定。就是说,学校可以在国家规定的范围内,确定自己的教学、科研和资料工作的政策。

国家除了继续负责规定大学的入学条件,规定大学三个阶段的教学组织,规定文凭的颁发标准,规定大学教师的任职资格并实施管理,规定大学各个委员会的构成之外,大学可以实施自主管理。根据法律,大学应设置内部管理机构:校务委员会、学术委员会和学习与大学生活委员会。

校务委员会:决定本校的政策,尤其是审定与国家签订的多年合同的内容,决定预算和决算,分配人员编制等事项。委员会由30~60人组成,其中教师-研究人员占40~50%,校外人士占20~30%,学生代表占20~25%,行政与服务人员占10~15%。

学术委员会:对科研政策及科研经费的分配提出建议,对科研计划、科研指导资格、文凭的设置与变动等方面问题提供咨询。委员会由20~40人组成,校内工作人员占60~80%,其中教师-研究人员至少达到半数,研究生代表占7.5~12.5%,校外人士可以是其他机构的教师-研究人员,占10~30%。

学习与大学生活委员会:为新增设的机构,负责各类教育的培训方向指导,帮助学生就业,改善学生的学习和业余生活,保障学生在政治生活方面的自由。委员会由20~40人组成,其中教师-研究人员和学生占75~80%,并且各自为半数,行政与服务人员占10~15%,校外人士占10~15%。

其次,大学的自主权还可以通过与国家建立合同关系,和与地方及经济界建立广泛联系体现出来。一方面,学校与国家建立为期4年的教学与研究合同,明确学校对国家应当履行的责任,国家更多关注的是完成任务的结果,而不是过程。另一方面,学校又可以与地方政府和企业建立各种培训和可以合同,在为周边环境服务的同时发展自身。

对于大学的核心领导者——校长的任职规定,1968年的“高等教育指导法”和1984年的“高等教育法”所体现的教授治校的精神是基本一致的。1968年 “高等教育指导法”的第15条规定:“校长任期5年,不得连任。除非校务委员会以三分之二的多数作出特殊决定,校长应是本校的正式教授和校务委员会成员。”1984年“高等教育法”第27条规定:“校长领导大学”,校长由校务委员会、学术委员会和教学与大学生活委员会全体成员组成的大会选举产生,任期5年,不得连任。校长必须具有法国国籍,并为本校的专职教师或研究人员。作为传统,法国大学校长任职的基本条件是具备教授职称和作为大学委员会的成员,应当是“同行中的佼佼者”(primus inter pares)。1968年,在议会针对“高等教育指导法”的辩论中,当时教育部长富尔宣称,“优秀的工程师或研究员,虽然不是学院的教授,或者从来不是,或者现不再是,有朝一日可以致力于领导大学或使大学现代化。”尽管议会接受了这一例外的大学校长任职条件,但同时也作了严格的限定。实际上,即使在制度上有所松动,非教授人选担任大学校长的可能性是很小的。这说明法国大学界的传统心态即使在非常时期也不允许采取其他国家可以实行的校长任职制度。

在法国,成为大学教授的基本条件为具有博士文凭和研究指导资格(l'habilitation à diriger des recherches)。大学全国委员会(Conseil national des universités),根据学科划分设56个分部,负责审查大学教授或研究员的申请资格和晋升条件。所有申请教授或讲师资格的人员,须准备三份申请资料。第一份资料为行政资料,报学区总长,以确定其申报资格。另外两份为学术资料,分别报送大学全国委员会相关分部的两个专家(报告人)。大学全国委员会根据申请人的学术水平、研究成果及出版物确定是否列入全国资格名单(liste de qualification nationale)。被列入全国资格名单的申请人,才可以向全国公布的有空缺教授职位的各大学递交申请资料。大学组成专家委员会对申请者进行预选,听取部分申请人的陈述,然后将提交学校行政委员会,并由行政委员会公布结果。最终,大学教授由共和国总统令任命,以凸显大学的独立性,不受制于中央行政部门。如果被列入全国资格名单的申请人,在四年内未被任何大学聘用,其资格自动丧失。

法律对大学教师与研究人员的自主权和学术自由均有明确规定。关于教学与科研的自主权,主要涉及教师与学生的选用与录取,大学活动的组织和教学方法的应用等三个方面。第一,法国大学教师是国家公务员,录用时要符合国家相关条例,大学无权随意解聘。大学的教学人事自主权主要在于国家无权向大学强行委派教师。第二,除非涉及的国家文凭的颁布,要符合国家相关要求,大学的教学活动是自由的。第三,大学教师完全有自由选择自己认为合适的教学方法,任何人不得干涉。关于教师与研究人员的学术自由,1984年“高等教育法”的第57条还特别规定:“教师-研究人员、教师和研究人员,在履行其教学任务和科研职责的过程中,享有完全的自主和言论自由。但根据大学的传统和本法的规定,上述人员应遵循宽容和客观的原则。”在高等教育的课堂上,大学教师从来不被督察或控制。近些年,采取了一些大学生评估教学的措施,但是也仅限于对教学的评估,而不是评价教师本人。

法律一方面保证了大学教师与研究人员充分的学术自由,但在一定意义上又使课堂成为与外界隔绝的个人领地。特别是在高等教育大众化的情况下,评估高等教育质量成为高等教育发展的重要手段。而一些教师以学术自由为理由拒绝任何外部评估的介入,从而阻碍了大学教学评估客观实施。甚至一些教师对教学中出现的问题,不以为然,认为不是教师要适应学生需求,而只能是学生适应教师的授课。 因此,如何正确理解学术自由,如何在保证学术自由的同时提高大学教育质量,将是大学教授与管理人员共同面对的问题。

二、大学章程的历史与现状

诞生于13世纪初法国巴黎大学为世界最早大学之一。虽然意大利的波伦亚大学创建时间更早一些,但其学生主导学校事务的模式,未能对世界大学发展产生重大影响。而在巴黎大学,教师无疑是学校的主宰者,学生只是“随从”。巴黎大学在建校伊始设置的艺学院、神学院、法学院和医学院等四个学院组合模式,不仅是大学的滥觞,也是后来欧洲大学办学的基本模式。在中世纪的拉丁语中,大学同时由“studium”和“universitas”表示。“studium”意味着高等教育机构,“universitas”表示行会组织,而正是这种行会式的高等教育机构得以自治并行使其功能。借鉴中世纪的行会组织,巴黎大学的教师经过艰苦斗争几乎逐渐获得了当时行会所能有的全部特许权,也审时度势地创造了他们所需要的“自治”机构。这一自治机构的重要特征便是有权确定其内部机构的章程,有权要求其成员做遵守其章程的宣誓,有权开除违规者。

巴黎大学最早的章程,当属1215年的章程。当时大学之所以制定章程,一方面是模仿职业基尔特、城市公社等其他行会组织的模式,另一方面也源于亚里士多德的《政治学》中的古典法原则,即权力在选举的官员与大学全体大会之间分享。根据章程,巴黎大学的各学院和民族团共同选举校长。校长作为大学行会的真正首脑(caput studii),在大学内部与外部具有荣誉权和特别优先权。校长的权利范围相当广泛:在民族团的协助下,他管理大学的财政;他是大学章程的守卫着;对于大学成员,他具有民事司法权;他召集和主持大学全会;对于外部权力部门,他是大学的正式代表,有资格以其名义协商或介入司法。但校长的实际权力又十分有限,不仅其任期短暂(最初为一个月,后为三个月);还要接受大学全会的经常监控。

大学章程本来是大学自治的象征和保障,但是大学自诞生以来从未实现完全自治。虽然教皇和法国国王相继给与巴黎大学以司法特权,但权力毕竟掌握在当权者手中,干涉大学自治易如反掌。13世纪中期,大量托钵会修士进入大学,并逐渐形成足以同世俗教师抗衡的教师团体,特别是他们的虔诚与敬业受到教皇的青睐,将他们视为教会更坚定的支持者。然而,托钵会修士与大学中的世俗教师格格不入,托钵会教师只根据其修会利益工作,丝毫不考虑大学自身的问题,他们对世俗同事所关心的事物视而不见,几乎成了大学中的异己分子。于是,世俗教师基于行会垄断的本能,向教皇提出限制修士教师授课与限制其职业人数的诉求。但是,亚历山大四世通过发布“新的光明之源”谕旨,表示支持托钵会修士,并毫不犹豫地取消了大学的特许权,托钵会修士得以堂而皇之地重入大学。

13世纪70年代,巴黎主教艾蒂安•坦普埃尔(Etienne Tempier)在教皇的支持下对阿韦罗埃学说进行讨伐,竟罗列了219条异端邪说实施惩处。惩处导致阿韦罗埃主义教师被驱逐出大学,主要倡导者西格尔在罗马被宗教裁判所法庭传讯,其著作随之在大学的文献资料中消失。因此可以说,中世纪的巴黎大学不仅未能真正实现自治,担当起知识自由的保障,反而在1277年之后更加依附于教会权威,充当了知识监督与镇压的驯服工具。

在法国大革命期间,资产阶级的国民公会于1793915日颁布一项法令,宣布取消大学,其理由是大学被贵族习气所玷污。1806年,拿破仑设置帝国大学(Université impériale),即中央教育部,把全部教育权利囊括其中。在高等教育中,拿破仑设想在每个学区设置5个学院:神学院、法学院、医学院、理学院和文学院。前三个学院为职业性的,培养相关领域的专门人才,后两个学院则是“学术性”的,主要功能是安排考试,颁发会考文凭。这些学院都独立设置,并受到中央权力的严格控制,真正意义的大学实际已不存在。

直至1896710日的法律才恢复了大学的合法地位。新生的巴黎大学由5个学院组成:新教神学院(1885年,根据政教分离的原则,神学院被下令取消。新教神学院也于1906年从巴黎大学分离出去)、法学院、医学院、理学院和文学院。随着19世纪末巴黎大学的第二次大规模扩建,巴黎大学的各个学院都迅速发展,云集了文学、哲学、社会学、历史学、数学、物理学、化学几乎所有传统学科和新兴学科的著名学者,学术水平均居世界前列。但独立设置的学院也蕴含着危机。

20世纪60年代,法国大学生人数激增。19601967年,大学生数每年平均增长4万,即以10-15%的速度递增。在这七年间,大学生总数增加了1.5倍。大学生人数的膨胀,既是由于社会对高等教育需求增加的原因,又是政府加快发展高等教育政策的结果。法国政府认为,发展高等教育是经济发展的必然要求,法国负责计划的官员们也强调大学毕业生,特别是科学与管理方面的毕业生匮乏,主张尽可能摆脱法国在高等教育上的落后局面。于是,法国政府在60年代初便大力发展高等教育,在短短的几年内创建了二十余所大学。然而,大学规模扩大的同时并未相应地改革大学的管理,才使法国高等教育的危机日益加剧,进而导致持续几个月的震惊世界的大学潮。这次学潮促使法国政府开始对高等教育大刀阔斧地改革。当时的教育部长埃德加•富尔(Edgar Faure)主持的高等教育改革方案破天荒地以无人反对的投票结果在议会中获得通过,产生了“高等教育指导法”。这个法律确定了大学的三项原则:自治、参与和多学科。其中多学科原则,意味着在同一学校集中多组学科。例如,文学院称为文学与人文科学院,法学院称为法学与经济科学院。学院由“教学与科研单位”(UER)(1984年的高教法更名为“培训与研究单位”)构成,而教学与科研单位再划分成较大“整体”,目的在于汇集不同领域的知识,或是采用不同的方法研究同一现象,或是在科学研究中相互补充。而对于巴黎大学来说,最大的变化莫过于由原来的一所大学五个学院,分化成13所各自独立的大学。

1981年,法国社会党政府开始执政,新任教育部长面临着高等教育改革的新形势。一方面,1980721日颁布的 “索瓦热法”(La Loi Sauvage)重新规定大学委员会的组成,强化了教授在大学委员会中的作用,同时限制了大学生的参与权利。社会党在竞选时曾承诺,扩大大学中的民主参与,废止索瓦热法。另一方面,富尔的高等教育指导法已经颁布15年之久,但法国在西方国家已经启动的高等教育大众化进程中明显落后。1982年,法国大学生占同龄人口比例刚过四分之一,为27.46%,而美国已达到50%。在当年的人口统计中,法国人口中只有9%具备高中毕业会考文凭,4%具有学士文凭 。特别是法国大学与大学校并存的高等教育体制制约着高等教育的发展,改革现行的高等教育体制已势在必行。历经两年之久的不断协商和激烈辩论,议会终于于1984126日通过了新的高等教育法——“萨瓦里法”。

新的高教法首先确定了公立高等教育的范畴,为“包括隶属政府各部的中学后各类教育”。这一规定最大限度地囊括了所有高等教育机构,既包含教育部所管辖的大学、大学校等各种教育机构,还有其他各部所属的各种教育机构,并吸纳了设在高中的高级技术员班和大学校预备班,后两类教育机构的管理权也由教育部中等教育司管理转给高等教育司。这是第一个最完整规定法国公立高等教育的法律条文,这一概念也体现了启蒙思想家、大革命时期的改革者以及朗之万-瓦隆计划关于法国高等教育的系统与协调的哲学理想。新的高教法重新确定了公立高等学校的性质为以科学、文化和职业为特点的公立教育(EPCSCP)。为了扩大大学的财政自主权,法律创立了一种新的形式——合同,大学可以根据所确定若干年内教学与科研等方面发展目标,通过协商与国家签订多年合同,学校要承诺完成发展目标规定的任务,国家要保证提供相应的经费与人员编制。

三、大学章程在学校治理活动中的地位与作用

大学章程是高等教育机构在法律框架下行使自治权利的自我规范。大学章程首先必须严格置于法律框架之内。法国高等教育法赋予了大学的教学与学术、行政与财政自治权利,规定“以科学、文化和职业为特点的公立学校为国家高等教育与研究机构,享有教学与学术、行政与财政自治”(教育法典第L. 711-1条),同时又要求大学依据法律由校务委员会的多数决定自身章程和内部结构,把将通过的本大学章程报送负责高等教育的国家部委(教育法典第L. 711-7条)。

根据法律,巴黎第四大学明确其“普遍使命是在文学、语言和人文与社会科学领域的知识设计与知识传授、初始培训与继续培训、文化进步、研究的提升与增值。它通过其物质、智力与精神的全部组成部分,研究不同文明的历史发展和现状。”为了实现大学使命,大学要为其成员提供自由的学术氛围,巴黎第四大学便在其章程中表示,“要在作为绝对准则的自由精神之中,在客观和其成员在自信、目标、方法和工作表述上相互尊重的精神之中,完成其教育任务和学术任务”。巴黎第四大学重申其成员享有教育法典所规定的基本自由,特别是表达与出版的自由、政治与结社的自由以及教学与研究方面的完全独立。教育法典第L952-2条规定:“教师-研究员、教师和研究员在行使其教学职能与进行研究活动方面享有表达的完全独立和自由。但须遵循大学传统,符合本法典之规定,并尊重宽容与客观的原则。”在法国,大学教师具有公务员的地位,但在言论自由上享有比其他公务员更大的权利,因为公务员一般不允许在工作职务中自由表达。当然,大学教师的言论自由也必须合乎法律,合乎大学传统,并具有宽容与客观精神。

大学章程的重要内容之一,就是规定大学校长的条件和产生办法。不少西方国家大学允许聘任校外人员担任校长,但法国大学校长任职的基本条件是本校专职教师。1968年“高等教育指导法”规定,“校长应是本校的正式教授和校务委员会成员”,1984年“高等教育法”对于校长候选人是否校务委员会成员不再限定,但要求必须具有法国国籍,并为本校的专职教师-研究人员,从而也排除了外籍人员、校外人员和非教师与研究人员成为校长的可能性。因此,巴黎第四大学的章程规定“校长须在大学在职的、具有法国国籍的、专职教师与研究人员中选出。”大学校长在大学享有至高无上的权力,巴黎第四大学的章程便列举了9条:

1.校长在司法上代表大学,并在民事生活,特别是在科学与大学领域的文书中代表第三者。

2.校长按照现行规定之条款制定与执行预算。他为大学收入与支出审核者。

3.校长主持三个委员会,制定并执行其决议,接受其建议与意见。总秘书在其权力之下负责学校管理。

4.校长权力在学校全体人员之上。他主持学校各方代表委员会和卫生与安全委员会。他安排大学各个服务机构中的工程、管理、技术、工人和服务人员。

5.校长在遵守现行法规条款的条件下缔结协议(契约、公共合同……)和协定。他批准所有关于大学自身福利管理的文件。他在其职权范围内总体上保证属于大学的财产管理。

6.依据1985731日第85-827号法令,校长负责维护大学当地的秩序,并在法律与规定范围内和在尊重整个大学共同体的政治与结社自由的情况下,行使相应的权力。他可以向警察力量求助。

7.校长任命各种评审委员会。

8.校长征得学术委员会意见,任命博士生院院长和副院长。

9.校长征得校务委员会意见,任命学士与硕士评审负责人。

但大学校长的权力又有相当多的限制,校长虽然主持三个委员会,但必须执行其决议,接受其建议与意见;他要保证属于大学的财产管理,而不许谋取私利;他有权任命中层管理人员,但须征得相关委员会的意见。

大学通常为多学科的高等教育机构,每一所大学的学科结构都可能不同,不同学科都有权利表达自己的声音,因此大学章程要保证每个学科,特别是主要学科在学校管理中的代表地位。巴黎第四大学基本是文科大学,它将其学科划分为四类:

1.法国与比较文学、法语、拉丁语、希腊语、图书馆藏书;

2.历史、艺术与考古史、音乐学、地理学;

3.英语、日耳曼研究、古伊比利亚与拉丁美洲研究、意大利语和罗马尼亚语、斯拉夫研究、应用语言研究、应用外语;

4.哲学、应用人文科学、信息与通讯科学、体育。

大学章程虽然无法具体确定每一学科在学校各委员会中的代表人数,但至少在四大类学科的代表分布上做出大体规定。

从某种意义上说,大学章程也是对本校内部学术势力的认可。例如,巴黎第一大学有约900名专职教师和600名行政与服务人员,学生总数近4万,其中14%为留学生。学校设13个培训与科研单位、4个研究所和4个系。但这些机构都分别与三个学科相关:法学、经济学和人文科学。这三个学科是巴黎第一大学的强势学科,也构成了这所大学颇具特色的管理模式。不仅大学管理委员会的成员由三个学科的代表人员平分秋色,大学校长也是三个学科的代表轮流坐庄。

1968年汹涌澎湃的大学潮之后产生的“高等教育指导法”,首次提出了大学的参与原则:新型学校的所有成员可以通过其各种委员会的代表对大学的当前工作和未来发展提出意见。只允许少数知名教授有发表意见的特权将不复存在,各层次教师、学生、科研人员以及所有在大学工作的人都应当在大学的审议机构中有其代表。但是这一法律是在学潮刚刚平息之后匆忙制定的,政府官员和议员们还心存余悸,对参与的规定也表现出某些无可奈何,例如对教师在大学委员会中的数量“至少应与学生代表的数量相等”,其中“教授或副教授至少应占教师代表的60%”等规定就是这种心态的反映。

但是,十余年过去,大学生的影响力已明显下降,于是1984年的“高等教育法”对大学决策的三个委员会的功能及其组成重新做出规定。新的法律虽然保留了参与原则,继续允许学生和其他校内外人士参与大学管理,但更恢复了教授治校的传统,教师(实际是教授和研究员)在校务委员会和学术委员会中的比例都有大幅度的提升。所以,巴黎第四大学的60名校务委员会成员中只有12名学生和继续教育接受者代表和6名工程、管理、技术、工人和服务人员代表。高等教育法的“参与”原则,还意味着允许大学外部人士参与大学管理。根据此法,大学章程规定了参与大学各委员会的外部人员的条件与名额。例如,校务委员会规定有16名外部人士,其中12名为:

1名巴黎地区政府代表;

1名巴黎市政府代表;

5名全国工薪者工会组织;

5名全国雇主工会组织代表。

这些外部人士代表大体上涵盖了地方政府、工薪者工会、雇主工会三个方面,可以表达社会的政治、经济与文化的利益和对大学的要求。

当然,大学章程还规定了各个委员会的职能及权限,保证各个委员会能够在校长的主持下各司其职,既不越位,也不缺位地管理大学。

结语

法国大学自治虽然在1968年就在法律上得以明确,但在实际大学管理中,这一自治的范围仍很有限,特别是大学校长几乎无任何人事权力。自20世纪80年代中期以来,大学与国家签订4年合同的新型拨款模式开始普遍实行。大学可以根据所确定4年内教学与科研等方面发展目标,通过协商与教育部签订合同,学校要承诺完成发展目标规定的任务,国家要保证提供相应的经费与人员编制。从而使大学财政自主权走上了新的轨道。

近年来,法国大学要求更大自治的呼声不断高涨。最近,法国新任高等教育部长佩克雷斯重申了总统萨科奇对大学改革的承诺,以及将于未来五年内增加50%的大学经费的决定。佩克雷斯还了畅谈实施这项改革的意义,她指出,“法国大学需要一个深刻的再造”。对于150万法国大学生来说,法国大学的再造就是为他们保证优质教育、职业资格,帮助他们构建未来的生活。佩克雷斯认为,大学自治的首要意义是使每个人确信每日在为科学、为向学生传授知识而奋斗,为使毕业青年融人劳动市场而奋斗。这位新任法国高等教育和研究部部长强调,新大学要在真正自治的基础上构建,需要五大支柱的支撑 :

第一支柱,保证所有青年成功学习的生活条件。需要重新审视和修订大学生社会救助系统,因为目前这一系统既复杂又不公正,人量中产阶级子女与平民子女享有同样的优惠。

第二支柱,构建对所有大学员工更有吸引力的职业环境。现在,法国大学教职员工的待遇不高,锐气日渐消磨。政府承诺要改变所有大学员工的现状。

第三支柱,国家保证所有人能获得与其使命相适应的物质条件。

第四支柱,青年教师和研究人员享有国际水准的研究环境。要吸引最优秀人才进入创新的职业。法国教师和研究人员要与世界最优秀学者交流、同时应当回到并留在法国。

第五支柱,防止大学第一阶段的学业失败。高等教育过程的平等很重要,应当加强对大学生学习与就业的指导,学士文凭应当成就真正的成功之路。

佩克雷斯特别指出,大学自治是必要的,它是保证大学效率的一个条件。它可以激发灵活与创新的大学机制,可以促进学生和教师获得成功。200781日,法国国民议会通过了一部关于大学自由与责任的法案(Le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités des universités)。可以预见,随着新的大学自由与责任法的实施,法国大学章程的内涵也会有所更新。


日本高等教育改革中的大学章程建设

伴随着日本21世纪高等教育改革的进程,大学章程建设掀开了日本大学管理与大学自治的新的历史帷幕。本研究从日本的政治体制以及对大学的管理模式着手,通过考察日本大学章程制定的历史背景、过程及现状,阐明大学章程在学校治理中的地位与作用,对其要素进行细致分析,以求为我国大学章程的制定与完善提供理论与实证的借鉴。

一、日本的政治体制与大学管理模式

(一)政治体制

众所周知,日本在政体上是个君主立宪制的国家,其统治机构分设立法、行政、司法部门,即采用三权分立制。国会作为立法机关,是国家最高权力机关,也是唯一的立法部门,由众议院和参议院组成。国会的权限如下:提名内阁总理大臣,表决法律草案,决定预算,承认条约,提议修改宪法等。行政权属于内阁,内阁由内阁总理大臣及其他国务大臣(如财政大臣、文部科学大臣、农林水产大臣等)组成,除了处理一般行政事务以外,还要执行法律、编制预算、制定政令。内阁总理大臣为保持内阁的统一,享有对国务大臣的任免权。司法部门是法院。法院由最高法院及下级法院(高等法院、地方法院、家庭法院、简易法院)组成。所有的法官都独立行使职权,只受宪法和法律的约束。最高法院院长根据内阁的提名由天皇任命,其他法官都由内阁任命。法院有权认定一切法律法令是否符合宪法,并独立于行政机构之外。

如上段所述,的确在政治体制上日本是个君主立宪制的高度中央集权化的“大政府”,但是与众不同又必须明确的是日本在高等教育的管理上却是个和哈耶克、弗里德曼所说相一致的极典型的“小政府”。其主要理由有三点,理由之一是日本政府的高等教育财政开支在GNP中所占的比例是OECD所有发达国家中最低的,几乎只有德国、英国和美国的一半(日本0.8%;德国1.5%;英国1.4%;美国1.1%);理由之二是支撑日本高等教育大业的绝大部分不是政府主导的国立大学,而是由民间举办的私立大学(约占近80%的比例); 理由之三是日本行政不干涉大学内部的学术管理,国家对大学采用宏观调控下的以竞争原理为主导的自律性运营模式,充分尊重大学自主、鼓励大学自律是日本大学管理的重要策略,而各个国公私立高等院校在这样的管理模式下也都纷纷从战略高度认识到其内部真正建立起自主自律机制的必要性和紧迫性,建立起了一整套较为完善的自主自律机制以保证其自身能够健康可持续地发展。大学章程建设在此种意义上就是其表现形式之一。

(二)大学管理模式

理解日本大学的管理模式,除了从上述政治体制的视角外,我们还必须了解日本独特历史现实的情境性。日本近代高等教育系统形成始于19世纪70年代,至今已有一百三十多年的历程,在东亚各国中拥有最长的历史。但是在构建近代高等教育系统之初,日本首先遇到的问题是选择发达国家的哪种模式作为自己的模式,几经摸索,终于在19世纪80年代中期把当时在世界上最成功的德国模式确立为自己的模式。然而由于第二次世界大战中日本的战败,美国在对日本占领时期,以强大的私立学校占有很大比重的美国模式作为另一种新模式对日本高等教育系统进行了全面改造。可是与美国不同,日本虽说是新兴国家,但它有其自身独特的、非近代的、却是高水平的学术研究与教育的悠久历史和传统。结果至今,我们纵观日本的高等教育系统发展特征时,不难看出既有以德国模式为范本的大学内部管理体制,又有以美国模式为样板的外部结构形态,同时结合日本传统的社会文化和政治体制特质,形成了融汇东西,富有特色的“日本高等教育模式”。

这种模式一方面从大学与国家的关系的角度看,即从二战前由国立主导的模式向二战后以私立为中心的大众化模式的转移。例如,二战前采用国家直接经营、管理大学的计划手段,不断模仿先进国家的办学模式,长期以来把帝国大学设置在系统的顶端,在它的统治下设置以国、公、私立大学和专门学校为主的多层构造而形成金字塔结构(天野,1993年)。在此基础上,二战后又将旧帝国大学、地方国立大学、公立大学、私立大学再板块化和序列化。因此与德国、意大利的平坦型、美国、加拿大等的中间型相照应,日本与英国的高等教育都是金字塔型构造(克拉克,1994年)。金字塔一般是显示国家统治的标志,在此构造中,要求大学对国家的忠诚程度比较高。 另一方面日本模式的特色在于主要依靠收取高昂的学费来推动大学的运营,无论国公私立大学都不实行免费,这点截然不同于德国模式;与美国模式相比,美国的私立大学只占大学整体的二成,而日本的私立大学占到大学整体的近八成。

与世界发达国家相比较,日本政府对高等教育的投资虽然较少,但是效率和效益却很高。早在20世纪60年代,日本就领先于欧洲各国,发展成为继美国之后,顺利实现高等教育从精英到大众阶段的过渡、具有成熟的大众化阶段高等教育系统的国家。探究其成功的经验,日本大学的管理模式呈现出如下特点。

1高等教育设置的二元多层次结构

现代日本高等教育设置是在第二次世界大战前由大学与专门学校这样两个层次、官立(国立)和私立这样两个类别组成的,在二元多层次的等级化结构下发展起来的。如果把以引进、吸收西方先进学术为使命的帝国大学当作“从上”的高等教育的话,那么敏感地捕捉社会或民众要求、力图传授和普及学术技艺的专门学校,特别是私立专门学校就是“从下”的高等教育。这个“从上”的近代化与“从下”的近代化各自形成日本高等教育有机的一部分。 

简要地说,这两个高等教育体系的设置认定是在以下二元制度下进行的:官立大学(以帝国大学为主)采用近似于欧洲各国的国家设置认定方式,而私立大学则采用以简便的标准认定为前提、进行美国式的“标准判断”方式。但是,“标准判断”的实施主体并不是美国那样自发地建立的大学团体,而是采用国家直接进行的方式。在设置认定权移交给国家的同时,两种方式被整合起来,设置认定同时具有标准判断行为的性质。 

例如1947年,作为大学“标准判断”的自发性团体“大学基准协会”成立。这可以看作是把美国的标准判断(Accrediting Association)模式原封不动地引进的组织。但是与美国模式的关键区别是,日本文部省的“设置认定”对大学基准协会的“标准判断”完全认同采纳,在美国本来应是两种标准,在日本却被作为一种标准来操作。

所以二战以来,日本大学系统的形成表现出了鲜明的二元结构,即由政府主导型的国立大学(约占20%)和市场主导型的私立大学(约占80%)。

在这种二元结构下,从20世纪50年代开始,日本政府又致力于高等教育层次的多样化改革。形成了三个主要层次:研究生院、四年制大学、短期大学;然后最低层次的高等教育机构设置又由一种(短期大学)逐渐发展为三种:短期大学(1950年设立)、高等专科学校(1962年设立)、专门学校(1976年设立)。

2高等教育类型的三种划分

如上介绍的私立学校与国立学校并存,是构成日本高等教育特征的第一类系统划分;大学间的等级层次划分是第二类划分;第三类划分是专门学校及各种短期大学、大学、研究生院这一构成中等后教育的整体重组。

就日本的国立大学而言,其代表是以采用“讲座制”、以研究为中心、以培养对“国家需要”具有高度战略意义的人才,特别是高级专门人才为重点的“综合性大学”—帝国大学。正是依靠它们,日本在短时间内即建立起了能够与西方各国大学并驾齐驱的、担负着国家威信的高水平的大学。此外,1949年按照“一府县一大学”的原则,在受美国影响的新的高等教育制度下,日本通过整合升格等措施,建立了70所地方性国立大学。但国立大学选拔学生,严格按学生的学习能力,其门户虽说是开放的,又是狭窄的。

私立学校的发展基础正存在于仅靠帝国大学为首的官立学校无法满足数量和质量的升学需求和人才需要。值得一提的是日本的私立大学多是由私立专门学校升格为“大学”的。在升格之际,为避免“陷入容易设立成不完善的大学之弊端”,日本政府制定了包括“基本财产”的托管、专职教师制度的确立、具备一定水平以上的设施设备、入学资格的严格化、定编制的引进等严格的“设置基准”。

从横向狭义的范围看,日本的高等教育主要有三种类型的大学构成,即国立大学、公立大学和私立大学。对国立和私立大学,上文中已详述,关于公立大学,主要是由各个都道府县的地方政府投资主办的,它重在为地方培养工业、商业技术人员以及医护人员等,强调发挥为地域性贡献的社会职能。根据平成18年(2006年)文部科学省发布的《文部科学统计要览》,到2006年时日本的国立大学有87所,在校学生数627,850人;公立大学86所,在校学生数124,910人;私立大学553所,在校学生数2,112,291人。从这组数据中,我们可以计算出国、公、私立大学各所占比率约为12%12%76%

3高等教育规划的两大特征

二战后日本的高等教育规划绝不是“政府主导型”,而是国民“家计主导型(即主要依靠来自日本每个家庭的教育消费、教育支出)”。因为从财政规划的角度来看,与其它德美英法等发达国家相比,日本政府对高等教育的财政投入是相当贫乏的。日本高等教育的量的快速增长,大众化教育的实现主要都是依赖于私立大学的增长。从1955年到1980年之间,国立大学学生总数从18.6万人增加到40.7万人,而私立大学则从31.2万人激增至137.7万人。但是政府对私立大学的资助却微乎其微。从1970年以后才真正开始实施对私立院校的资助,而且这种资助在1981年以后实质上又在减少。日本的私立大学主要是依靠学费收入促进了日本高等教育的大众化实现。

以往日本从国家或社会整体的立场出发培养高级知识和技术人力资源的“社会必要型规划方式”,在高等教育从精英阶段向大众化阶段转化的时代背景下,个人需求已成为政府在政策制定中的主要关注点。日本的高等教育规划开始转化为根据个人的多元化需求设定教育体系的“个人需求型规划方式”。

基于“个人需求型”和“社会必要型”的框架来审视日本的高等教育规划时,可以发现两个显著特征:其一,重视经济维度与非经济维度的“双重效率基准”的个人需求型模式的选择;其二,由国立部门与私立部门组成的教育系统的二元结构,实现了人才供需的弹性调整功能,这一结构对于解决社会必要型与教育平等的基准之间的两难选择起到了积极的作用。

4高等教育结构的“金字塔型”等级性质

追溯历史,从明治时期以来日本高等教育的模式便呈现出明显的等级结构性质,就像一座耸立着的金字塔一样,国立与私立两个部门之间,是有明确排序的,大多数私立大学被认为是处于国立大学下位的。处于金字塔顶端的如以东京、京都两大学为代表的国立综合性大学,其余依次是,地方国立大学、巨型私立大学、规模小的地方私立大学。

1976年,OECD教育调查团报告书《日本的教育政策》中曾这样评论到:“日本的高等教育制度史及其等级性的,其结构不管其高等教育如何快速发展,在本世纪内几乎是不会变化的。在众多的大学中,仅有极少数大学在财政基础、社会威信以及提供的教育水平等方面,被清楚地区别出来。这样形成的大学结构呈顶端极其尖的金字塔状,……如果看由国立、公立大学构成的金字塔上部,首先处于顶端的是东京、京都两大学,像一桥大学、东京工业大学这样的专业性很强的大学以及5所旧制帝国大学则处于略低的位置上,在其之下是‘二战’后设立于各都道府县的46所国立大学以及若干所公立大学。

与国立、公立金字塔上部衔接,接收近80%大学生的私立大学更是呈现出巨大的金字塔基。其中尽管有极少数的私立大学维持着很高的社会评价和教育质量,但是其底部却处于比国立大学差得多的下方……私立大学接收了近80%的大学生,但其经费仅占高等教育总经费的40%多。”  

据伯顿.克拉克的分类,日本的高等教育系统在等级结构这点上被编入了与拥有牛津、剑桥的英国和拥有大学校的法国同样的组里。

近十几年间,在全球化、市场化等因素的影响下,日本高等教育等级结构的变动又形成了更为明确的模式。构成其基轴的是,地方国立大学地位的下降与私立大学地位的上升(特别是地处大城市的规模大的私立大学社会威信的提高),这种国立与私立两个部门的相对地位关系的变化带来各自部门内部的等级结构的变化。

5高等教育管理模式的变革

进入21世纪,日本政府以经济学的“契约理论”和“新公共管理”理论为基础,对大学的管理模式进行了大幅度“地震级”改革。将原来的政府设施型管理(大学特别是国立大学是政府组织的一部分,受政府直接的行政控制)转变为“契约-评估型”管理(预先设定一定期间内的目标契约,以评价其达标情况的间接管理)。其典型政策就是对国立和公立大学实行法人化改革(对私立大学一直以来实行的就是法人化管理)。 

举国立大学法人化改革之例而言,法人化以前,国立大学运营所必需的资金全部由日本政府负担。文部省主要根据大学教职员和学生人数以及上一年度的预算数额对大学进行拨款。虽然根据大学是否拥有研究生院等条件,略有差异,但基本上都是按照国家规定的统一标准来确定。但是,法人化实施后,这种资源配置方式由供给导向转为竞争导向,由自动地平均分配模式向以绩效为基础的竞争性模式转变。政府将重点扶持30 所大学成为世界一流大学,而不管这些大学是国立、公立还是私立。以前,政府的拨款主要是优先保证国立大学,而现在政府推进大学法人化,引入市场竞争机制,政府根据不同大学的绩效有侧重点、有倾斜地进行资金分配。

所有国立大学按照文部省制定的6年中期目标,制定各自的年度计划和为期6年的中期计划。6年之后,总务省和文部省以及其他评估和检查机构对大学实施评估,也就是说,大学在多大程度上实现了中期计划成为政府决定预算分配的主要依据。

原先,国立大学直属文部省,法人化改革后各大学将成为独立的法人实体,相应的政府将放宽对大学人事、财政等方面的限制,政府拨款的使用将由大学自主决定,而相关的责任也由大学承担。

    大学法人制度可以概括为以下三点主要内容:(1)、赋予大学法人格,管理权限下放到校长;(2)、大学运营自由化。政府对大学的财务、人事、组织等管理运营方面的限制大幅度放松;(3)、实施目标管理。

此外,对于公立大学而言,200288日公立大学协会,发布了《公立大学法人的目的与意义》一文,其中宣言如下:公立大学协会积极推进独立行政法人化,考虑到公立大学的活性化作用的充分发挥,谋求与地域密切连接型的大学之变革。对公立大学而言,“地域贡献”是其本质的使命。我们必须要充分考虑大学教育研究上的特性,以及有关此特性的最重要的要素—“自主性”,这是设置自治体在向法人化实施移行的过程中必不可少的前提条件。但是,因为公立大学不是文部科学省的管辖范围,如何确保大学运营的自主性、中立性和专业化与地方自治的制度运营之间合理的平衡成为管理改革的焦点之一。

无论是国立与公立大学,在21世纪的日本高等教育改革中,都在经历巨大的变革中。

二、大学章程的历史与现状

与日本大学拥有一百三十多年的历史相比,日本大学章程的历史并不悠久,是进入21世纪后才崭露头角的新生制度。不过,以法律为依据一直以来都是日本高等教育管理的鲜明特点。

(一)日本大学宪章的上位法

日本大学章程的基本理念是以日本《宪法》为基础的。战后日本宪法强调民主、自由和公民的平等受教育权,在此基础上颁布了一系列高等教育方面的法规,其中《教育基本法》(于20061215日在第165届临时国会上正式通过修改,1222日公布施行,成为《新教育基本法》)和《学校教育法》(1947年颁布)成为日本现代高等教育的最主要法律依据。

此外,还有诸如1956年颁布《大学设置标准》、1974年颁布《研究生院设置标准》、1975年颁布《短期大学设置标准》等。通过颁布这些法规,一方面增设新的高等教育结构,促进高等教育的发展,另一方面明文规定各级各类高等教育机构最低设置标准,以设法提高教育质量。

例如在高等教育的行政管理上,《学校教育法》、《国立大学法人法》(2003年)、《地方独立行政法人法》(2003年)等法律规定了国家、地方级政府的教育机构的主要行政管理权限及责任;在中央对高等教育的财政支持上,《私立学校法》1949年、《国立学校特别会计法》、《私立学校振兴助成法》等法律都专门对此作了规定;在高等教育财政管理上,制订的主要法律有《财政法》、《地方财政法》、《地方交付税法》等专门涉及高等教育财政管理的法规。

总之,日本高等教育的发展自始至终在各个方面都受到法律的强烈制约。日本大学宪章的上位法在总体上依据《宪法》、《学校教育法》、《新教育基本法》等三法,具体细分:国立大学宪章的上位法如《国立大学法人法》等;公立大学宪章的直接上位法如《地方独立行政法人法》等;私立大学宪章的上位法有《私立学校法》等。

宪章是对实施上述诸法规的统一理念和原则的具体阐释。

(二)日本大学宪章制定的内外要因

日本大学宪章的制定是日本高等教育改革进程中的一个必然归结,是与大学内外环境的变化相适应的。它包括来自外部和内部两个方面因素的影响。其中有外部环境的影响即直接来自高等教育管理模式的变革;内部环境有来自大学内部组织管理方式的发展变化等;有国际影响,也有国内影响。国际影响即知识化、全球化、市场化、信息化等因素;国内影响即法人化、问责制等因素。为此,要重新审视大学的知识发现、传播、应用、整合功能,并对此加以调整。以下笔者就此分析日本大学宪章制定的内外要因。

1、大学法人化改革

20044月,伴随着日本国公立大学独立行政法人化制度改革的启动施行,从明治时期开始一百多年来日本政府对大学的传统管理模式发生了翻天覆地的变化,传统的治理形式、目标设置和“政府、社会、大学”的关系已经不能适应时代的变化,今后大学将走向何方?大学未来的出路与归处何在?离开政府庇护的大学(特别是国立大学),将如何管理运营?等等……成为摆在所有大学面前的亟待解决的迫切问题。在这样的政府对大学管理体制变革的国内社会背景与大环境下,日本各个大学都在重新研讨自身定位和未来发展目标、战略方向、新的使命与职能,规划新的宏伟发展蓝图。面对国内外的新的挑战和新的机遇,在拥有大学自治和取得法人资格以及更多办学自主权的条件下,首先建章立制、明确管理方式方法成为日本各大学的重要任务。

法人化使国立大学从政府的行政机构中分离出来,享有较大幅度的经营自主权,但是同时也要求大学必须获得财政上的自立。1991年以来的大学改革,在大学的法人化和制度规则的修改、创立方面花费了很多精力。国立大学为适应这种制度费尽心思,大学宪章作为一种法人制度管理下的新形式应运而生。

日本本土的教育研究者们认为,仅仅依靠对制度的适应和市场原理导入下的大学间的竞争,不会给日本大学及社会带来光明的未来。如果完全托付给市场,那么大学的“未来蓝图”会是怎样的呢?反之,如果改革财政支援制度,那么又能描绘出怎样的“未来蓝图”呢?对此,需要脚本的提出和选择的提供。这样的脚本被描绘出来的时候,各大学的改革实践将会取得更大成果。

20051月,中央教育审议会从被称之为“知识经济社会时代”的二十一世纪的高等教育与社会的关系角度出发,探讨了高等教育今后的存在方式及其发展方向,并把其结果汇总成《我国高等教育的未来蓝图》。各大学根据这一蓝图,以创办富于国际竞争力和个性化的大学为目标,进一步推进大学改革。在上述《未来蓝图》的“前言”部分中,这样写到“我国的高等教育改革,正处在各种制度的改革阶段向各大学在新制度下展开教学科研成果的竞争阶段过渡之中”。其中所谓各种制度的改革是指,国立及公立大学的法人化、学校法人制度的改善、专业研究生院制度的创立、办学许可弹性化和第三者评价制度的导入等一系列有关法律法规制度的改革。在第2章的第1节中提出了关于“高等教育未来”的基本看法:“高等教育计划的制定和各种规制”的时代已向“”未来蓝图的提示和政策诱导的时代过渡。并且,还指出:“各大学需要明确作为教学科研组织的经营战略”,“由于每个大学的自身选择不同,各自具有的功能和侧重点”亦不同。

2、全球化、市场化和知识社会化的发展

20世纪80年代后期以来,特别是1990年以来,伴随着市场化、全球化等新动向的发展,日本的高等教育进入了一个大变革的时期。具体而言,从大学的组织结构到高等教育制度都在进行全方位的改革,同时大学的经营管理方式也在发生着巨大的变化。进而,在激烈国际竞争的环境中,要求改善大学教育和提高大学的科学研究水平开始真正地受到重视,否则,就将在国际竞争中处于劣势。

国际化和全球化的发展,信息和传播技术的革新、信息空间的多元化和多样化、职业领域的高度专业化和流动化、终身学习社会的来临等,使得日本下决心对大学进行重组、变革,要求大学在科技迅速发展和经济全球化及经济的国际化竞争日益激烈的情况下,发挥更加重要的作用。

因为日本学者认为,与欧美各国将提高科技水平和经济的国际竞争力作为直接目标而追求教育的卓越性不同,日本经济的飞跃发展到目前为止是有其具有国际竞争力的制造业来支撑的。长久以来,日本企业是利用其独特的在职在岗培训制度开展员工教育。而且,企业的技术研究也是依靠自身,而并非依赖大学。然而到了21世纪知识型经济社会的今天,这种成长和竞争模式已出现了极限。无论是在人才的培养方面,还是在新产业的创建方面,人们都把希望寄予了大学。

市场机制的渗透与全球化的结合,意味着全球性的需要与供给的经济理论在起支配作用。自由竞争也毫不留情地对研究、教育的领域起作用,WTO就是这样的例子。经济领域的国际竞争渗透到大学领域。这一点已经在产业社会当中体现出来。一位学者说过,“学院科学”的支配显示出追求发明、发现最先“获取权”竞争的常态。提高研究和教育生产率的竞争是与大学的机能和作用密切相关的活动。在国际学术界形成了学术的中心地带与边缘地带。以COECenter of Excellence具有国际先进水平的研究据点)为轴心的新陈代谢的学术生产性机制的形成和学术生产性的研究就是一个例子。

在信息化和知识化的知识经济社会中,国力的增强与知识的生产性有更加紧密的联系。围绕着知识、信息、人才等资源的获取与分配的国际竞争进一步加剧将促使学术中心形成和转移。通过学术中心的人才、物质、资金、信息的聚散来反映国力、威信和国际领导地位。    

从重新修订的国际标准的评价方式中,从重点大学的确认、资源的重点分配(如,美国的州立大学绩效评估)等的动向中可以看到,在物质资源缺乏的日本,标榜科学技术立国,以构筑COE、培养创造性的高水平人才为目标,来实现大学跨越式发展的必然性。文部科学省发表了以国立大学为轴心的《大学的构造改革方针》(2001)。《方针》的精髓是:①现在的以九十九所国立大学的大幅度削减为目标的整合、再编;②在国立大学引入经营手段,尽快推进独立行政法人化;③通过引入竞争机制实行第三者评价,实现建设具有世界一流水平的《30所顶尖大学》也就是《远山计划》。这些都是从过去的计划方式到竞争方式转变的结果,是根据市场机制进行运作的国际竞争力的方案。

如此国内外两个最主要的大背景之下,大学的未来要由大学自身去创造,大学的未来与大学宪章的制定紧密联系了起来。

3、来自大学组织内部的要因

例如,《东京大学21世纪学术经营战略会议》曾经向东京大学的全体教职员工和学生们发出过如下公开征询对宪章制定的意见书。  

关于制定东京大学宪章的公开意见征询稿

尊敬的东京大学全体教职员工和学生们:

目前,国立大学所身处的社会环境与世界形势,正在日益发生着巨大的变化。我们东京大学,处在这样的转变期中,绝对不能仅仅只是跟从、随波逐流于某一时的转瞬即逝的潮流中,而是应该高瞻远瞩,认清自身已拥有的优势与成果和更进一步所能达到的更高理想境界与状态。面向未来的理想蓝图,为了能继往开来地进行坚持不懈的可持续发展,我们认为秉持一部能够明示奋斗的指向目标,能够提供前进方向以指针和准则的《大学宪章》极为必要。特别是,针对现在已经被政府和专家学者们再度正式提出的、已经成为时下全社会议论焦点的国立大学法人化问题以及其相关要求,我们以为以《大学宪章》的形式来阐明东京大学的长期目标具有非常重要的意义。

值此之际,东京大学21世纪学术经营战略会议(UT21会议)面向全体师生员工公布我们至今为止所整理总结的东京大学宪章《论点整理(草案)》,为进一步深入推进宪章的起草工作,特此广泛征求本大学各组成员的意见。我们真诚希望大家积极的协力参与。

2001521

东京大学21世纪学术经营战略会议  宪章准备小委员会

座长  佐佐木毅

从上面这篇大学宪章制定的意见征询稿中,充分看出伴随着国立大学法人化的推行,大学宪章是作为大学未来发展的方向和指针,大学所应指向的长远的最高目标。

继而20037月,东京大学评议会又公布了如下决议:

1)伴随着国立大学法人化,向法人移行工作的进展,出现了许多在以往工作的连续上难以解决的新课题;

2)法人化以后,遵照东大宪章,我们坚持的基本目标是在学术研究与教育上,继续占据享有国际声誉的引领地位。这就是说,我们决不能拘泥于狭窄的短期视野中行动;

3)法人化之后,大学自身成为资源管理方面的直接责任承担者。创造使法人的独立性成为可能的健全完善的组织体系非常必要;

4)为此,确立大学总长(校长)的领导权力,高效的组织运营能力和地位等成为势在必行之事。

5)当然,诸事之中,也包括在短期间内促使向法人转换成为可能的必要的组织运营、人事制度、财务会计等的深入讨论,迅速地推进有效的意旨决定。

6)为了充分发挥总长(校长)的领导力,一定的可裁量决定的资源非常必要。

目前,在《东京大学宪章》范本的引领下,各国公立大学纷纷临帖效仿,基本框架和内容要点、形式大同小异。私立大学千姿百态,基础雄厚、拥有大学宪章和没有宪章、处于生存危机中挣扎的大学同等存在。

因此,大学宪章制度在日本还处于刚刚起步和建设阶段。

三、大学章程在学校治理活动中的地位与作用

无论从制度安排上,还是从现实选择上,大学管理制度的变革迫切需要大学宪章的制定,需要大学在组织结构、管理运营、财务制度、人事制度、科学研究等大学最本质的职能等方面明确大学的理念和价值追求。建立一套行之有效的有法律支持的制度保障。从严格意义上来讲,国立大学法人化改革政策更多是赋予大学某些诸如挑战未来、承担社会、服务国家的使命,具体到法人权利的实施,还是首先要通过法律制度层面予以保障、落实。其里程碑式的意义在于上升到法律制度层面,通过法律制度的强制力保障学校治理活动的实施。

(一)日本大学宪章规范了内外管理制度的基准,从法律上阐明了大学自治的立场和态度

从惯例上讲,日本的国公私立大学享有广泛的自治权。然而从法律的角度来看,尤其是国立大学仅仅是政府组织的一部分而已。同时,从财政的角度来看,国立大学的财政也被纳入国家预算的一部分。这意味着国立大学在很多方面受到政府制度的束缚。

从严格意义上来讲,国立大学法人化改革政策更多是赋予大学某些诸如挑战未来、承担社会、服务国家的使命,具体到法人权利的实施,还是首先要通过法律制度层面予以保障、落实。

从法人化政策的方向性看,将转为或多或少的强化各高等教育机构的自治权,倾向于其自我努力和自我判断。日本大学宪章的制定充分体现了各大学的自主性与自治、自律性。

21世纪,被日本学者认为是学术自由与大学自治的时代。因此,在大学宪章中都首先强调了尊重教育与科学研究的学术自由的观点。宪章的制定,充分体现了尊重各大学个性、发挥其自身特色优势的特点,大学法人化政策实施后,各个大学所设定长远发展目标的着眼点、出发点、预到达点各不相同。在新的国家管理体制下,在拥有更多自主权与自治权的条件下,制定大学未来发展的基本方向和战略步骤以及管理方式。

在此明晰了两种关系。其一是大学自治权的外部关系。理清了大学和政府以及其他社会组织的界线所在,明确了大学自治的空间和大学自治权的范围。其二是大学自治权的内部关系。第一种关系基本上由法律来明确,而且现有法律也已经相对明确。而第二种关系基本上不能通过法律来明确,所以在东京大学的宪章中,对其进行明确界定。

第一,在其内部事项上。譬如,大学的组织、大学的教育体系、大学的人事、大学财务运营经费的构成、大学的发展方向等,大学自行订立规范,自行运作,在法律范围内,国家不得加以干预。

第二,在学校治理上,由大学校长、教师、学生与职员共同行使权利。

第三,大学独立地决定自身的发展目标和计划,并将其付诸实施,不受政府、或其他任何社会法人机构的控制和干预。

第四,大学自由地治理学校,自主地处理学校的内部事务,最小限度地接受来自外界的干预和支配。

但是同时这种自主与自治不是漫无边际、毫无限制的,而是建立在一些基本原则的基础上。从整体上,综合起来看,日本大学宪章体现了对人间性、社会性、国际性、专业性、整体性(一体性)原则的尊重、贯彻与执行。

(二)日本大学宪章明确了大学新的组织结构模式和管理模式

尽管在宪章中对于未来发展的长期目标还存在着许多不明确的地方,但是这种规划与定位是基于科学管理精神前提下的一种法律性、制度性的保障。

宪章的制定明确了大学的定位、发展战略目标,使管理有章可循、有据可依。章程使大学内的每个机构、甚至每个组成员都了解到了未来的发展方向。对教师和学生的行为起到了一种潜移默化的指引作用。 一种以章程为校内基本法的制度树立起来了。

从东京大学宪章中,我们可以清晰地感受到一种立足于全球视野和全球思维的战略选择高度或目标指向。他们的出发点或者说东大宪章的理念不是仅仅停留在日本本国的现实情况,而是瞄准全球定位,所以对自己大学名字的前置定语是“世界的”东京大学,而不是“日本的”东京大学。因此,在日本的国立大学中,特别是像东京大学、京都大学、九州大学等著名帝国大学,宪章的目标面向的是国际科学的最前沿,瞄准的是全球、全人类发展的战略需求。因此,宪章的设置理念、构筑体系等、表现出强烈的全球化、国际化价值取向,追寻在积极的合作交流中打造大学的国际竞争力。

在全球化突飞猛进发展的新时代,应该比过去更具备全球视野,更具备全球思维,只有立足于这样的高远博大的目标,才能促进大学的长期可持续发展。

(三)日本大学宪章的制定充分体现了新自由主义管理理论中目标管理和绩效评价机制为核心的理念的制度化

由于财政问题,包括日本在内的各国的福利国家理念都出现了问题,虽然国家不同,其程度也不一样,但是重视市场效益的新自由主义政策获得了支持,其中,在回应改革的必要性时,人们要求重新看待高等教育机构和政府的关系,构建有效率、有效果和效益的高等教育管理系统。

这些新自由主义理论的核心要求在日本各大学宪章中得以充分的体现。宪章的内容涉及到学校内部治理结构、管理体制以及学校与政府、学校与社会的关系,其中主要提出了大学学术的基本目标、教育研究目标与评价、管理的基本目标等学校内部治理结构中的首要和核心问题,在这些目标下,规范了校内各种关系,明晰了领导体制、治理结构、管理模式等,突出了依法治校、教授治学、民主管理和以人为本的理念与特色。

一言以蔽之,宪章一方面明确了在长期目标确立之下,大学管理制度的基本原则、理念与组织运营机制,另一方面,也是在充分拥有独立自主权后,对外部评价的一种责任说明,对内部管理的一种自我监控(自律性的追求)。因此一种以大学宪章为载体,规范大学内外管理的制度形式建立起来了。

(四)大学宪章被称为大学“精神构造上的骨格”,是对大学全体人员基本权利的保障

日本大学宪章类似于大学内的“精神训”一样,被誉为大学“精神构造上的骨格”。正如王国维先生《人间词话》开篇中所言“词以境界为最上。有境界,则自成高格,自有名句。”借此套用,大学以精神为最上。有精神则自成气象;自有人才。

四、大学章程的要素分析

纵观日本国公私立各大学章程,其共同点最主要在三个维度的内容上,其一,学术层面,主要分为教育和研究;其二,组织层面;其三,管理层面。在这三个维度上,其具体要素可以概括为以下几点:

(一)大学理念的宣扬

大学理念决定大学发展方向,是大学之魂。在国家对大学的管理方式发生转变时,如果丧失了理念,大学的行踪就会开始漂移,有必要再次重申和完善大学的办学理念。这是世界一流大学对大学的本质、功能、发展远景的哲学思考和理性认识。只有从法律上确立大学的理念与管理运营基本原则,才能使国家、大学组织、大学各组成成员、社会等主体从保障大学使命之充分实现的高度上思考大学发展目标问题,在制度设计和内容安排上着眼于责任主体各自义务的切实履行。所以没有明确的课程改革指针,就像没有航标的航船一样。

大学如何采取具体的措施,通过建章立制来确立、保障自身的法人地位、行使自己的法人权利、实现作为法人的目标,是大学宪章的根本立法宗旨。这种立法宗旨具现在对大学理念的宣扬。对于一所大学来说,找准属于自己的位置与目标,比什么都重要。日本的各大学宪章以大学理念为最高境界,追求的是一种超越制度、物质等技术层面的精神层面的东西。

    我们可以从本研究的第二节、第三节、第四节的宪章案例的具体内容中一目了然地看出,无论国立、公立与私立大学,在宪章中从内容上首先都是一种对宏观理念、未来发展目标以及组织运营基本原则的阐释,没有明确的具体清晰的定量指标的说明。表现为一种宏观性的描述、抽象化的特点非常显著。从形式上都围绕教育教学、学术研究、社会职能(和社会的关系)、组织及运营等几大主体部分来构成。分别阐述了教学理念、未来发展目标和组织运营的基本原则。

例如东京大学宪章在日本的大学宪章中可以视为典范。《东京大学宪章》主要涉及三大部分:其一,学术。明晰了学术的基本目标与研究理念、研究方式和研究成果的运用;其二,组织 ,具体阐述了大学自治的基本理念 ,学校内部组织以大学校长为核心的领导机制的构成和大学各个构成人员的责任、义务,以及人事的自律性;其三,管理。 阐明了管理运营的基本目标 、财务的基本构造 以及教育/研究环境的创造 ,学术情报信息与情报信息公开和对基本人权的尊重。这里突出了目标、理念、自治、自主、自律的组织运营的基本原则与特色。

    《新大学宪章》以宪章的形式阐述了新大学的设置理念、教育理念、研究理念、社会贡献、大学运营等的基本理念。围绕这些基本理念,对大学的组织设立、管理运营、科学研究以及教育目标等拟定了若干原则。

    《立命馆宪章》是学校法人立命馆将与学园全体师生员工一起共有的学园理念与使命以宪章的形式向广大社会宣言。

(二)学术本位的重申

无论来自于外部教育行政的干预和社会公众之期望多么强烈,大学之最本质的使命—追求学术还是重中之重。日本所有类型的大学宪章中都高举学术自由的旗帜,着意强调无论外面的世界如何之千变万化,大学最重要的使命、最本质的功能还依然是学术本位。

在号称评价的当今时代,越来越强调针对学者、学术成果以及学术机构进行评论、判断与鉴别。但是无论是学者、学术成果还是学术机构,其核心要素首先是学术。所以,既然是学术评价,就一定要以学术为依归,以学术为本位。面对各种评价,日本各大学宪章中极力维护大学学术本位之尊严。

为了尊重大学的自主性,目标设定以尊重大学的原有方案为原则,目标内容全面包含了整个大学的运营。这在实际运作时,一方面会淡化作为大学功能分化等政策实现手段的意义,另一方面,由于政府更容易对大学的整体运营进行干预,因此,很难说不会损害到大学的自主性。

(三)大学组织结构的确立

我们需要在大学的内部进行更深层次的反思和更大的努力。大学内部的改革到底是一种什么样的组织形式?

日本大学的管理运营最初在法律上和现实中都是以由大学教师构成的系一级的教授会为中心进行实施的。尤其是国立大学内部的管理运营,注重以通过协商达成一致为根本的、具有自治性的同僚制的管理运营,校长、院长(或系主任)的权利是受限制的,并不大。

但是20世纪80年代后期以来,为了适应大学外部环境的急速变化并进行合理、有效的大学的管理和运营,各个大学的内部都进行了管理运营组织的改革,在校长的领导下,进行适时适切的意旨决定,建立具有高效实行力的决策系统。20044月国立大学开始实施法人化,20054月一部分公立大学也开始实施法人化,由此,日本的大学组织从同僚制、官僚制向法人制、企业制的转型上发生了巨大变化。

从不同的设置者来看,由于国立大学在法律上实现了法人化,其组织文化在向强调法人制色彩的方向发展。要求国立大学通过自助努力进行主体和富有效率的大学管理和运营。

例如从政府方面要求各个大学制定6年间的中期目标和中期计划,并且独自经营和管理。另外,从大学内部自身的改革,作为学校的内部管理运营组织,由校长和理事构成,主要包括①役员会,拥有全学的意旨决定权和经营执行权。这样的内部管理组织具体包括:②经营协议会③教育研究评议会④监事等。

(四)管理运营原则的明确

面对纷繁复杂的政府、大学、社会等关系格局,大学如何协调不同的内外利益,继续实现驾驭引领之作用,这是大学管理中碰到的新问题。

伴随大学法人化制度的施行,大学的管理方式发生了重大变化。被誉为“大学经营的时代”已经到来。今后的大学管理将与设置者无关,无论是国立大学还是私立大学,为了确保大学财政运营所需资金都不得不自行努力,而且必须合理、有效地进行大学的管理和运营。因此,“大学经营”时代里的大学管理运营原则重视财政管理的独立性、大学机构管理的合理性和效率性。从日本大学宪章的整体来看,正在由重视教师的意旨或教师决定权的同僚制、官僚制向由理事会理事或大学上级管理者构成(如公立大学的设置者自治体)并具有经营责任、享有广泛权益的法人制、企业制转变。同时,我们也可以看出,宪章的管理运营原则是在参考了企业机构在经营管理方面的理论或实践经验基础上制定的。

宪章全面阐释了大学的目标、理念教育。围绕这些理念和目标,从目标管理学的角度,对学校的组织运营体系(系统)、行政管理模式、各类组成员的责任义务等拟定了若干基本原则。

(五)社会服务功能的强调

在知识经济时代,需要大学承担新的责任和职能,尤其值得注意的是在日本各类大学的宪章中,除了强调大学的第一功能教学和第二功能科学研究外,都提到了大学的第三种功能为社会服务。贡献、实现其社会职能的问题。都把与社会的密切联系,把科研成果转化回馈于社会,实现在知识经济时代里大学的社会职能作为自己的义不容辞的使命与责任。

五、大学章程的代表案例分析

(一)国立大学章程代表案例—《东京大学宪章》

在日本高度中央集权的近代化机制中,帝国大学构成了其重要的一部分。以“适应国家需要”为最高目的成立的帝国大学,作为“自上”的近代化的领导者,例如东京大学,其发展对日本高等教育的方向与性质的影响之大是无法估量的。在日本大学章程建设的代表案例中,东京大学宪章(The Charter of the University of Tokyo)不仅是最早创立并公之于众的(从时间上),而且其内容到形式(从体系上)当之无愧成为日本国立大学宪章的范本

东京大学创设于1877年。它不仅是日本最具有悠久历史(一百三十多年)的大学代表,而且作为象征着日本的大学,为近代日本国家的繁荣、发展贡献了巨大的力量。回顾历史,从第二次世界大战后的1949年,根据日本国宪法规定而实行新的教育管理体制改革,以新制大学为新的出发点以来,东京大学,以史为鉴,取其精华,弃其糟粕,以期为和平、民主国家的社会形成做贡献,“我们积极响应社会要求,为科学和技术的飞跃发展奉上许多卓越成果的同时,也领先构筑了世界公认的教育教学与学术研究的发达体制,深度推进了改革的高效发展。”

现在,东京大学,继创立期、战后改革期之后,伴随着国立大学法人化改革又迎来了第三次大发展期,期望实现更加自由的,能够充分发挥大学自律性(自主性)的新的社会地位及职能。与此同时,东京大学,继承迄今为止历史的积淀与成果,努力发挥世界水准的学术研究方面的牵引力作用,为公正社会的实现、科学与技术的进步和文化的创造做贡献。并且,我们继续以培养拥有全球视野的公民的杰出人物为目标。此时此地,如何能够发挥全体教职员工一体化的大学运营之力量,对东京大学的崭新飞跃来说是拭目以待的必需的课题。

在东京大学宪章的前言部分,提纲挈领阐述了以下内容:

进入21世纪,人类正在迎接一个超越国家界限、立足于整个地球大视野的世界性交往迅猛发展、日益增强的新时代。日本同样也将更加积极地面向世界,敞开自我、发挥特色,孜孜以求为人类文明竭诚贡献。东京大学,值此新世纪之际,作为致力于永远为世界的公共性和公益性发展不遗余力、全力以赴去奉献的大学,亦如我们要成为“世界的东京大学”这一名字本身所表述的内容那样,回报日本国民的寄托与期望,追寻为日本社会做出贡献的正确道路上所怀有的坚定信念,再次下定决心,通过教育教学与科学研究,追求超越国籍、民族、语言等所有界限的人类普遍的真理和客观事实,为世界和平和人类福祉、人类与自然的和谐共存,安全环境的创造,各地域间的均衡可持续发展、科学与技术的进步、以及文化的批判继承与创新、做出不朽的贡献。面向这些伟大使命的达成,东京大学,在这即将去开拓新时代的重要时刻,为揭示据此而应该建立的理念与目标,特制定本宪章。

大学,对于人的可能性范围内的无限发展而言,应该是提供具有不断地连续性的、开放性结构的学术之本源的特征由来的,因此对大学来讲,它的自由与自律性就成为非常之必要。同时科学/技术的惊人的异常显著的发展与进步,使得它自身也需要有高度的伦理性和社会性的优秀接班人来继承。另外,因为知识在所有领域都具有决定性意义之知识型社会的到来,和大学以外的创造知识的场所携手合作,建立伙伴关系,对大学的教育与研究的发展带有越来越重大的意义。

从这样的观点出发,东京大学,一方面希求自治和自律,一方面也面向世界开放自我,把研究成果积极地不断回馈于社会,同时创造回应社会需求的研究活动,推进大学与社会的双向合作。

东京大学,将最大限度的有效使用日本国民和社会所赋予的得天独厚的资源,不断地进行自我改革和创新,为了进一步去实现世界水准的教育与研究,作为大学自身重视自治的同时,也必须让自治决定与实践接受严格的社会评价与监督。东京大学从真诚的愿望出发,严格实行自我评价、自我批判,并且把活动的全部内容公开,正确恰当地应对广泛世界的要求,改进自我;此外,坚持不懈地探求改革现有制度/体系的发展经路,由此为世界学术和知识的创造、交流以及发展做贡献。

东京大学,不断提高自身组织和各种活动的国际化,深刻去理解世界各个国家、地区,促进以希求真理、和平的世界性教育与研究的开展。东京大学,时刻高度自觉地意识自身是位于亚洲的日本大学,应充分发挥并有效利用在日本积蓄下来的科学研究的特色,进一步努力加强与亚洲的携手合作,同时推进与世界各个地域的相互交流。

东京大学,认识到组织成员的多样化在本质上具有重要的意义。所以保证所有组织成员,不会因为国籍、性别、年龄、语言、宗教、政治观念、出身、财产、门第、血统地位、婚姻地位、家庭地位、残障、疾病、职业经历等的理由而受到歧视或区别对待,而且努力创造并确保各个成员都能有广泛参与大学各项活动的机会。

为了肩负着日本和世界的未来的世代,同时也为了胸怀理想、追求真理的有志之士们整备最完善的条件和创造最理想的环境,构筑面向世界、开放的、而且,无任何差别歧视的自由的学术、知识探求的空间,对东京大学而言是充满无限喜悦与荣幸的事业。在这里作为学术共同体的东京大学,为了达成与实现自身被赋予的使命与课题,特此制定东京大学宪章,立志全体组织成员一起同心协力、共同前进。

在条目的制定上,具体有以下内容:一、学术。1、学术的基本目标;2、教育目标;3、教育体系;4、教育评价;5、教育的国际化与社会连携;6、研究理念;7、研究的多元化;8、研究协作;9、研究成果的社会回馈。二、组织。10、大学自治的基本理念;11、大学校长的统辖及其职责;12、大学组成人员的职责;13、基本组织的自治及其职责;14、人事的自治。三、管理。15、管理的基本目标;16、财务管理的基本结构;17、教育/研究有利环境的创造;18、学术信息与信息公开;19、基本人权的尊重。四、宪章的意义。五、宪章的修正。六、附则,公布此宪章的施行之日。

(二)公立大学章程案例—《新大学宪章》

为建立21世纪的“都市型综合大学”,2005年东京都都立的四所大学(东京都立大学,东京都立科学技术大学,东京都立保健科学大学,东京都立短期大学(简称都立大、都立科技大、都立保科大、都立短大))合并为一所新大学,定名为“首都大学东京(TOKYO METROPOLITAN UNIVERSITY)”。并且根据《地方独立行政法人法》(2003年)以“公立大学法人”的形式正式成立。至今为止都立的四所大学都是根据各自大学的设立理念推进教育与研究,并且在这两方面,均取得了显著成果,对以东京为原点的地区、社会做出了巨大的贡献。

首都大学东京作为日本公立大学的顶点(Top)此时此刻,值此四所大学合并,新大学开始发起之际,继承四所大学的优良传统,以作为知识发信基地的更高、更强的发展为远大目标,根据全体大学构成员的总体意旨的基础上,将新大学的设置理念、教育理念、研究理念、社会贡献、大学管理运营等五大方面的基本理念,通过《新大学宪章》的形式宣言。

作为大都市东京的公立大学代表,《新大学宪章》表明了要发挥21世纪的新的大学使命与责任。

例如,在设立理念中,开门见山提出了大学的使命:新大学追求的理想目标是,作为大学所应承担的世界普遍性的使命,即以学术研究为中心,深入教授并研究、传播专业化的学问、艺术与技艺的同时,培养具有渊博的知识、广阔的视野、深厚的教养以及综合的判断能力、且具有健康丰富的心灵、高尚的情操与人格的人才,我们追求作为在世界上屈指可数的著名大城市—东京生活的人们共有的知识财产的独特性,以洋溢个性、富有特色的大学为奋斗目标。

在社会贡献职能的发挥方面,特别强调了以下几点:首先新大学深刻自觉认识到我们是一个由(东京都)都民来支持成长和发展的教育研究机关,所以我们极其重视与东京都民的知识交流。对于地区和社会特别是东京都所抱有的各种问题,始终以敏锐的感觉和科学意识积极参与其中。充分发挥利用综合大学的优势与特色,积极提案、建议,提供信息情报发信传送,为推进协作交流,从制度上切实保障情报信息公开、共同合作研究以及对研究成果的多种形式的广泛宣传推广、普及和交流。通过这样的各个阶段,完成对社会的说明责任、实现问责制,对来自大学外部的民声恒久性的、经常性的积极回应,目标是做与社会同步进化,与时俱进的大学。其次,新大学与以多样化展开和充实性为骄傲的(东京)都立的图书馆、美术馆、博物馆、诸多研究所积极携手合作,作为他们的学术上的背景支持、理论上的供给源,并且也是作为伙伴,不断深化、加强从都民开始的应对社会知识要求的活动。

在大学管理方面,此宪章开宗明义地阐明:为了具体实现至今为止所提出的诸理念,大学贯彻民主且自律的管理运营原则,以符合新时代的、由全体构成员参与的大学自治的确立为目标。由全体构成员的意旨决定参与而进行的自治,保障学生、教师、职工互相之间是在对等的立场上参与、规划大学的各项活动。通过各项活动的展开,旨在增进大学的活性化,同时还是意图大学整体即全学的和谐发展。

(三)私立大学章程案例—《立命馆宪章》

    在本研究中,私立大学章程选取《立命馆宪章(THE RITSUMEIKAN CHARTER)》为案例代表,有以下几点原因:其一,立命馆大学在日本的私立大学中处于中上等的地位,而且也有一百多年的历史,是一所涵盖从小学、高中到大学的综合性学园,在日本金字塔型的私立大学结构中,具有普遍性代表意义。

其二,立命馆学园与中国密切的联系。立命馆的前身,学园开创始祖是西园寺公望 (曾经为日本两届内阁总理大臣),此后1900年,由中川小十郎(曾为西园寺公望的秘书)创设的京都法政学校开始正式进入正规阶段。 “立命”的命名源自于《孟子》的《尽心上》中的一句“殀寿不贰,修身以俟之,所以立命也。”日本人在此取其积极意义,认为不论人生寿命长与短,都必须努力学习、修身养性,这是苍天所赋予人的本分、应尽的责任,“立命馆”的命名意义,正是在于为了我们完成人的本分、亦即人的使命而设立的场所。即这里是人通过钻研学问,开拓自我人生,修养身性、确立命运的场所。2008年立命馆孔子学院又正式成立了。

     2006721日,学校法人立命馆与学园所有的相关学校和全体师生员工一起共有学园理念与使命,并且为了将其传播、发信给更加广阔的社会,特此制定了《立命馆宪章》。

   立命馆以“自由与清新”作为治学精神,第二次世界大战后,立足于过去战争的痛苦体验,将“和平与民主主义”作为教育理念。立命馆宪章的根本宗旨表明了:作为教育与研究机关,为世界和日本的和平、民主、持续的发展竭尽全力、贡献所有力量。