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推进高校章程建设 完善中国特色现代大学制度

孙霄兵

 

    加强高等学校章程建设是《教育规划纲要》在完善中国特色现代大学制度部分提出的一项重要任务。为落实《教育规划纲要》要求,经过认真研究、反复征求意见,教育部以第3 1号令的形式颁布了《高等学校章程制定暂行办法》。这是推进现代大学制度建设的一个标志性文件,对于推动高等教育体制改革具有重要的意义。

一、推动高校制定完善章程是建设

    现代大学制度的必然要求依据《教育法》的规定,制定章程并依据章程自主管理是高等学校的法定权利,《高等教育法》专门规定了高校章程的内容。《教育规划纲要》在完善中国特色现代大学制度一节,专门提出要:加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。近些年,我国高等教育改革发展的实践表明,促进高校科学发展,基本的经验就是要依法治校,依法办学。高等学校章程不仅是高等学校依法自主管理、实现依法治校的必要条件,也是明确高等学校内外部权利义务关系,促进高校完善治理结构、科学发展,建设现代大学制度的重要载体。

    章程是现代大学制度的基础。从中外大学发展的历史与规律看,章程在现代大学的制度体系中是必不可少的。1817年颁布的《柏林大学章程》确立了学院制、教师等级制、教授会制、讲座制、利益协商制5个方面的基本制度,不仅为柏林大学奠定了法律基础和组织机构框架,也形成了现代大学制度的基本框架。清末维新,百废待兴。维新思想家建立新式教育,首先着力于教育的立法、规划和章程的制定,清末就产生了三个“大学堂章程”:《奏拟京师大学堂章程》《钦定大学堂章程》《奏定大学堂章程》。可以说,大学章程是我国现代高等教育制度建立的标志。当前,我国高等教育正在面临新的发展机遇与挑战,建设现代大学制度是高校管理体制改革新的目标与任务。现代大学制度是一系列的制度安排,一般而言学校自治、学术自由和民主管理是现代大学制度的核心特征。从我国高校的现实看,落实和明确高校作为独立办学实体的权利与义务,建立政校分开、管办分离的管理体制则是当前的关键。推动高校章程建设既可以对大学举办者、办学者的权力边界与职责义务进行明确的界定,合理设置和规范举办者权利义务及其在大学内的行使规则;也可以将大学的办学理念、组织属性、目标任务、民主机制和办学特色等落实在学校的制度层面,成为现代大学制度的标志和载体。没有章程的高校,还不是真正意义的现代大学。

    章程是高等学校依法治校的重要依据。章程作为学校的根本制度,可以实现法律原则规定与学校具体实际的结合,既体现法律政策的宏观要求,又体现学校的办学特色,从而能为学校依法治校提供具体的、可行的依据。高校作为具有公共管理职能的社会组织,内部存在很多管理职能和复杂的权利义务关系,必须通过制定和实施体现法治理念的内部规范,实现治理的法治化与民主化。章程的作用就是要将大学办学的理念和目标制度化,并成为学校内各种规章制度的制定依据,从而使大学的管理行为、办学行为,具有统一的理念与风格。推动高校章程建设,将从根本上解决高校依法治校的依据问题,促使学校遵照章程办事,形成以章程为核心的依法治理的体制机制。

    章程是推动高校科学发展的基本保障。高等学校的科学发展应当是以质量为核心,以完成人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的根本任务为目的的发展,应当主要是内涵式、凝练传统、突出特色的发展,而不应当是简单的扩大规模、追求大而全。改革发展的实践证明,高等学校的发展是一个长期的过程,应当以科学的发展理念和方向为指导,以稳定的发展路径和机制为保障,避免朝令夕改、频繁转换方向。要实现这样的目标,完善高校章程,健全制度的保障和约束就显得尤为重要。世界很多著名的大学,章程就承载着它的历史,其中一以贯之的办学理念、发展思路,铸成了具有自身独特内涵的大学精神和气质。因此,高校按照科学、民主的方式与程序,制定、完善章程,使高校的举办者、办学者、管理者以及教师、学生,都能够对学校的发展理念、改革方向进行讨论,就是一个在校内外凝聚共识的过程。通过章程集中反映和明确大学作为教师与学生学术共同体的基本理念与人文特征,把反映大学自身的特点、符合教育规律的制度、体制确定下来,学校的科学发展才能具有坚实的保障。

二、推动高校章程建设要依靠制度保障和体制创新

    对高校章程重要性的认识在理论上容易取得共识,但如何在实践层面加以落实,使章程真正发挥作用是教育部制定《办法》的直接动因。《办法》从实体和程序两个方面,对高校章程制定、核准中涉及的主要问题、主要环节进行了全面规范,第一次从政府教育主管部门的角度,对公办高等学校的内部制度建设提出了指导意见和规范性要求,其中包含了很多重要的理念和制度创设。

    明确鼓励和支持高校以章程建设为统领,健全内部治理结构,落实办学自主权,推动形成管办分离的新型高等教育管理体制。落实高校办学自主权,使高等学校成为自主管理、自我约束的办学主体,是高等教育领域一个长期的改革目标。《教育规划纲要》提出建立现代大学制度的改革目标,进一步明确了高等教育管理体制改革的方向。《办法》从内容和程序两个方面,为高等学校制定章程提供指南与规范,实际上提供了推动高校管理体制改革创新的路径。通观《办法》的规定,其并不是要以政府教育主管部门的意志代替高校制定章程,而是依法明确了章程应当规定的事项,为高校制定出符合现代大学制度要求的章程提供指引和参考。在具体内容上,授权和管理学校根据办学特色和发展需求自主确定。这样的制度设计,可以使大学章程既反映学校需求,又具有相对一致的标准,提高高校章程制定的质量与效果,同时又解决不同高校章程制定程序不一、没有核准或者批准程序的问题,使高校章程通过法定的形式和制定程序而具有应有的法律效力。

    确立了章程在高校制度体中的核心地位。章程的地位决定了其在高校治理中可以发挥什么样的作用,也决定了章程在整个高等教育管理制度框架中的法律地位,以及政府、教育及相关部门、学校、社会对章程重要性的认知和尊重程度。  《办法》中对章程的地位做了全面表述:章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据,制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。高等学校应当公开章程,接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。首先,明确了章程在学校的制度体系中具有基础性、准则性的作用,通俗地讲章程就是高校的校内“宪章",要对高校的办学活动、管理行为、履行公共职能的形式与要求等,都具有统摄作用。其次,强调章程具有规范和统领校内管理制度的功能,是学校行为的基本准则。章程要把学校制定内部制度、实施管理活动的原则、理念和要求说清楚,一旦校内、校外出现争议,章程要能够作为评判甚至司法机关进行裁决的依据。最后,章程要成为高校接受外部监督、实施自我监督的依据。章程不仅要具有可执行性,也要具有可监督性,要将高校办学的目的、宗旨和组织属性、行为准则等予以明示,在自主管理的同时,接受监督,提高高校的社会公信力。

    提出了高校章程建设的基本原则。《办法》明确高校制定章程首先要体现法治原则,即要依法以中国特色社会主义理论体系为指导,把握社会主义办学方向,遵循法制统一原则,将依法自主管理的理念落实到具体规范当中。其次,强调要体现改革的原则,即制定章程不应成为学校现有制度规范的集合和汇编,或者现有体制的重复描述,而是要成为高校系统改革的一部分,高校内部治理结构改革与高校制定章程要相互促进,改革则要为制定章程提供动力与内容。章程建设则要成为改革的切人点和系统集成的载体。最后,要体现自主的原则,即高校制定章程要敢于和善于在法律及《办法》规定的原则、框架内自主创制章程的内容,反映学校的办学特色,特别是在办学理念、组织形式等方面的理念与制度创新,避免出现千校一面局面。

    规范了高校章程的主要内容。《办法》第二章对章程的内容作了集中规定,明确了章程必备内容,包括法定的和从建设现代大学制度角度所必需的内容,同时,给出了章程内容的框架与参考。首先是法定内容。《办法》第七条,细化了《高等教育法》第二十八条确定的章程基本内容,对法定的九个事项,做了逐一阐释和细化,提高了有关规定的可操作性;并对其他必须由章程规定的事项"作了解释和补充,将学校的分立、合并及终止事由等,以及学校认为必要的事项,本办法规定的需要在章程中规定的重大事项",明确为章程应当包含的内容。

其次要包含办学自主权的行使规则的内容。《办法》依据《高等教育法》和《教育规划纲要》对高校的9项自主权做了规定,明确高校要在章程中对自主权的行使与监督规则予以明示,作为教育部门和社会监督的依据,不能只谈自主管理,而忽视自主权的制约机制。再次要包含完善现代大学制度的内容,体现先进的办学理念。《办法》明确高校要将决策机制、治理结构、民主管理、学术体制、专业评价、社会合作等建立现代大学制度所必备的制度原则,作为章程内容,明确内部各种权力的运行规则,包括:要依法规范和完善学校决策机制,在章程中要健全高校党的基层委员会领导下的校长负责制的具体实施规则、实施意见,规范学校党委会集体领导的议事规则、决策程序,建立支持校长独立负责地行使职权的制度规范;要对学校治理结构和内部机构设置进行规范,明确学院以及教学、科研基层组织的管理制度;要规范学术机构的组成与运行规则,其中特别强调章程要明确学校学术评价规则的原则,为形成宽松学术环境,保障教师、学生的教学自由、研究自由、学习自由做出制度性安排;健全校内民主监督机制,对教职工代表大会、学生代表大会等民主管理主体的地位作用做出规定,明确学校自主设置机构的职责,保障它们在学校管理中发挥作用;要规定学校开展社会服务、获得社会支持、接受社会监督的原则与办法,健全社会支持和监督学校发展的长效机制,推动高校面向社会自主办学;要围绕高校提高质量的基本任务,明确学校保障和提高教育教学质量的原则与制度;要体现以人为本的办学理念,突出对教师和学生权益、地位的确认与保护,明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序,成为健全校内纠纷解决机制,有效化解矛盾的基本准则。

明确了章程制定的必要程序。章程作为学校的根本规则,其组织起草的过程要充分体现代表的广泛性、程序的严肃性和表达机制的均衡性。因此,《办法》不仅规定起草组织要具有广泛的代表性,还明确学校起草制定章程要遵循民主、科学、公开的原则,采取开门立法的办法,考虑各方面的利益,使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。在起草程序上,《办法》要求广泛征求校内各方面的意见,征求举办机关和主管教育部门的意见,重大问题要充分发扬民主。关于章程的校内审议程序,《办法》则充分吸取了有关高校的实践经验,采取了教职工代表大会讨论、校长办公会议审议、学校党委会审定的程序,审定后由法定代表人签发的机制,以保证章程草案在学校内部得到充分讨论,反映各方面意见,保证公办高等学校党委领导下的校长负责制,在章程制定上得以保障和体现。

    提出了处理高校与举办机关、主管部门关系的法治路径。从现实状况看,高校对于制定章程存在畏难思想,主要是认为章程难于规定学校与举办者的关系,能够规定的事项有限,实际所起作用不大。因此,《办法》把解决章程实际的效力与效能问题作为核心内容之一,从以下方面做了相应规定:一是根据法律原则和《教育规划纲要》的精神,对学校决策机制、办学自主权、学校内部管理关系、学术关系等,以及对学校制定章程需要涉及的重大问题提出了倾向性、指导性意见,鼓励高校进行制度创设;二是明确高校的举办机关或者主管部门应当以适当方式参与章程的制定,按照政校分开、管办分离的原则,以章程明确界定与学校的关系,明确学校的办学方向与发展原则,落实举办者义务,尊重和维护学校的办学自主权,实际上是鼓励主管部门与学校通过协商,采取个别让度、授权或者认可等方式,允许高校在章程中对有关问题进行自主性的规定;三是规定主管部门应当认可高校在章程中做出的自主规定,并监督学校依法依章程自主办学,努力形成章程对于学校和主管部门都具有约束力、学校依法、依章程办学,主管部门依法、依章程监督的格局。

    创设了章程核准与监督的保障机制。对章程进行核准是《高等教育法》对高校章程修订规定的法定程序。根据国务院行政审批制度改革的原则与精神,《办法》依据《高等教育法》对章程的核准权做了下放,即地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准,其中本科以上高等学校的章程核准后,报教育部备案;教育部直属高等学校的章程由教育部核准;其他中央部门所属高校的章程,经主管部门同意,报教育部核准。《办法》同时规定章程核准要经过章程核准委员会的审核。这是新的制度创设,目的就在于进一步提高章程的效力与权威,让高校与行政机关在权利博弈中获得仲裁和平衡。教育部将按照办法规定,组织设立一个高规格的章程核准委员会,以提高章程核准的权威性,保障章程的稳定性。章程要发挥作用,还要相应的执行与监督机制。《办法》规定学校内部要设立依据章程的内部制度、文件审查机制;明确主管部门、有关机关和社会可以依据章程实施监管,明确了校内、校外两方面的执行与监督机制。

三、推进高校章程建设要抓住核心环节勇于创新

    《办法》的理念和宗旨如何在实践中得以反映,如何使章程建设真正推动大学治理体制机制的改革,关键在于实践,关键在于高等学校依据《办法》健全完善章程的积极性与主动性。

    ()推进章程建设要统一认识、凝聚共识

    新一轮章程建设是在落实《教育规划纲要》基础上推进改革的具体举措。首先,要统一高校的认识。高校是章程制定的主体,要以此为契机,形成推动高等学校章程建设、内部管理体制改革的大学习、大讨论,进一步在校内外统一思想,提高校内各个相关方面参与章程建设的积极性、自觉性。要对照《办法》的原则与要求,深入分析目前学校在章程建设方面存在的困难与问题,明确章程建设的方向、程序与时间表,尽快全面启动章程制定工作。已经制定了章程的高等学校,要根据《办法》对现有章程的内容、程序等重新进行修订,修订后再申请核准。经过一段时间的努力,应使所有的高等学校都有经过核准的章程,具备依法办校的基本依据。其次,要统一政府和教育主管部门的认识,把推动高校章程建设作为推动高等教育体制改革的重要工作,切实参与和支持高校的章程制定工作。最后,要统一社会各方面的认识,支持高等学校依据章程实施自主管理,形成有利于推进高等学校体制改革的舆论氛围。

    ()推进章程建设要采取适当的方式和路径

    推进高校章程建设要在全面部署的基础上,分类指导、试点推进。首先,高等学校的教育主管部门要在推动章程建设方面积极作为。要根据高校不同的组织特点,对综合性大学、专业性或者行业性本科高校、成人高等学校、高等职业学校的章程建设,尤其是章程规定的重点内容、制定程序等提出具体的指导意见,进一步细化和丰富《办法》的规定,为不同类型高校自主规范、制度创新提供更好的平台。其次,要选择适当的、具有改革意识的高校作为试点学校,承担将《办法》的宗旨、原则与要求落实在具体章程中的任务,特别赋予改革的任务。教育主管部门要积极参与试点高校的章程制定工作,利用章程为学校改革拓展空间,把能够由学校行使的自主权交还给学校依据章程行使和管理。在人才招录与选拔方式、人才培养模式、教师聘任考核与评价制度、学院内部治理结构等高校自主权试点改革的重点问题上,要在章程中有所回应和突破。进行试点的高校,则要承担起改革探索的责任,深入总结自身在制度建设中的实践,对在坚持和完善党委领导下的校长负责制、建立和完善教授治学体制和学术管理体制、完善校院两级管理体制、建立理事会或者董事会制度、推进校内大部制改革、创新基层学术组织等方面所取得的进展及突破,通过章程建设进一步加以整合、完善和提升。

    ()推进章程建设要以完善学校法人治理结构为重点

    高等学校是具有特定功能、特定组织属性的法人组织。但目前我国还没有学校法人的概念,高等学校作为独立法人,应当具有哪些法人权利,形成什么样的法人治理都在逐步探索当中。作为法人要有独立的意志和治理机制,要在章程中集中予以反映。因此,高校的章程建设应当反映内部治理结构的核心内容,注重三个方面的制度建设:其一,要完善党委领导下的校长负责制的议事规则。目前,党委领导下的校长负责制如何完善是高校体制改革不容回避的问题。而制定议事决策规则是完善党委领导下的校长负责制运转机制的重点。要在章程中构建科学的党政会议体系,明确党委会议、校长办公会是党委、校长履行职责职权的载体和重要形式,要进一步明确两个会议的职责定位、议事规则及议事范围,增强贯彻执行党委领导下的校长负责制的规范化程度。其二,要建立以学术委员会、教授委员会为核心的学术管理制度。大学本质上是一个学术机构,教授是教学、科研活动的主体。大学走向卓越,需要教授治学。哈佛大学前校长德里克·博克(Derek Bok)说:教师就应该广泛控制学术活动。由于他们最清楚高深学问的内容,因此他们最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授。此外,教师还应该决定谁最有资格学习高深学问,谁已经掌握了知识并应该获得学位。更显而易见的是,教师比其他人更清楚地知道谁最有资格成为教授。因此,章程要体现学校特色,就要在保证学术权力独立运行、维护学术自由、研究自由、教学和学习自由方面提供制度保障,积极探索教授治学的有效途径,建立完善学术委员会、教授委员会的组成原则、议事规则等,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用,保证其独立开展工作。其三,要积极探索建立高校理事会、董事会制度。在市场经济的背景下,创建中国特色的大学董事会制度有利于发挥学校的办学自主权,有利于沟通大学与社会,有利于学校拓宽办学资金,有利于建立民主科学的管理机制,可以让更多的社会资源进入学校,扩大社会合作,为经济社会发展作出更大贡献。学校董事会或者理事会的地位、职责、作用等,要以大学章程的形式予以规定和制度化,明确理事会(董事会)创办的依据、性质、宗旨、人员构成、组织规则、学校和董事不同的权利与义务关系等内容,形成管理科学、产权明确、利益平衡、民主监督的管理体系,可以逐步扩大理事会的职能,发挥其在学校事业规划、建设计划、专项工作部署等重大事项审议、领导班子评议、深化产学研合作、筹集办学资源等方面的作用,最大限度发挥董事会制度的作用。

    ()推进章程建设要与深化依法治校紧密结合

    依法治校、依法办学是近年来高等教育体制改革的一条成功经验,也是高等学校管理的根本要求。高校在组织开展章程建设的同时,要对照《办法》的要求,认真清理和修改校内的各种规章制度,完善内部决策及监督机制,依法推进内部治理结构改革,健全师生权利保障与救济机制,落实民主监督制度,形成以章程建设系统梳理学校内部管理体制、推动学校整体改革、实现依法治校的良好局面。

    总之,推进章程建设将会成为未来一段时间内我国高等教育体制改革的重要内容。在社会各方面的共同努力和推动下,相信高等学校依据章程自主管理、自我约束,政府部门依法、依章程监督和管理的新局面、新格局一定能够尽快形成!

 

(选自《中国高等教育》2012年第5)


关于大学章程的几个基本问题的思考

一、大学章程的内涵与意义

(一)大学章程的内涵

所谓章程,是指各个组织规定其内部事务(如性质、宗旨、任务、组织结构、成员条件等)的规范性文件。章程对于任何一个法人组织都是必不可少的,大学也是如此。大学要具有法人资格,成为独立自主的民事主体,就必须有自己的章程。而所谓大学章程,是指为保证大学自主管理和依法治校,根据教育法等法律法规的规定,按照一定的程序,以文本形式对大学的重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件。其本质是对大学内部及其有关的教育利益的调整和分配。

从法理上看,大学章程不仅是对大学自身面貌和行为能力的一个基本的定位以及对大学自身组织结构及其运转的基本规定,即一所大学的名称、性质、任务、功能、成员条件等是什么,大学的组织结构有哪些,它们是如何运转的等;更为重要的是,大学章程规定了大学以及与大学有关的教育关系主体的权利和义务,特别是大学与大学的举办者之间的权利义务关系,体现了举办者的意志和利益,为形成正常有序的大学教育秩序提供了制度保障。如果一所大学没有公开的章程,人们就不可能从法律的意义上了解这所大学的基本情况,也就不会与其进行可预期的交往,大学就不可能与环境保持动态的平衡,大学内部的运转就会出现无章可循的局面;大学举办者的利益也就不能得到很好的保护。正由于此,民法规定,法人的设立,必须提交章程等基本文件。教育法也规定,申请设立学校,必须提交学校章程等文件。我国目前高等教育管理和大学办学中出现的一些非理性的现象,都与大学没有章程有一定的关系。如,政府作为公立大学的举办者,其最重要的责任是提供必要的和稳定的办学经费,但政府对大学办学经费的提供却具有很大的随意性。再如,在大学办学中出现的贷款、圈地、扩校、升格和扩招等现象,由于举办者的缺位和监督不力,也具有一定的随意性和盲目性。

从实践上看,大学章程是上承国家法律、教育法规,下启大学具体规章制度的中转站,是大学的“宪法”,是一所大学的总体精神面貌。而高校的学籍管理条例、学生守则是根据大学章程制定的使学校各种具体工作程序化、规范化规定、制度和办法,是实现大学章程要求的具体实施规则。如果说前者是抽象的、高度概括性的规范,后者更侧重于具体的操作、执行层面使大学管理机制有效运转。所以,大学章程不是高校一般规章制度的集合,各项规章制度是大学章程的配套内容附在大学章程之后、保证大学章程得以贯彻的具体措施。

(二)大学章程的意义

大学章程在大学办学活动中具有重要的意义。

1.大学章程是现代大学制度的主要内容

现代大学制度是在社会发展逐步依赖知识生产的历史进程中,籍以促进大学高度社会化并维护大学组织健康发展的结构功能规则体系。大学章程是大学制度的文本化,大学制度是大学章程的行动化。大学章程随着大学制度的演变与创新而不断变更,大学制度的演变与创新又需要大学章程的消化与支撑。建立起适合中国国情的现代大学制度,是我国高等教育管理所面临的紧迫而又艰巨的任务。完善而有效的大学章程是现代大学制度的必然要求,为现代大学制度的进一步完善和创新提供良好的条件。现代大学制度的核心就是:在政府的宏观调控下,大学独立面向社会,依法自主办学,实行民主管理。通过制定大学章程,将明确大学与政府的关系,使政府由集大学的举办者与管理者为一体,变为大学的举办者,而不是大学的具体管理者,规范政府对大学进行调控和监管的行为,使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人。

2.大学章程是实现大学自治、办学自主的重要保障

大学自治已经成为世界高等教育发展的共同准则,许多国家都在不同角度,不同层面从法律上规定了大学自治。大学章程作为办学者依法办学的基本规范性文件,一旦正式实施,必将在大学管理和发展中发挥重要作用。大学章程建设是保障大学自主管理的需要,大学章程的法定性、规范性都为大学自主管理提供了依据和保证。为切实落实大学的办学自主权,必须改变政府过去那种事无巨细的管理到主要依靠国家法律法规和大学章程监督和管理。我国《教育法》明确规定,学校有“按照章程自主管理”的权利,通过大学章程的建设,将推动依法治教思想的落实和大学办学的法制化和现代化,实现大学的自主办学和规范管理。

3.制定大学章程是依法治校的基础

《教育法》明确规定,学校有“按照章程自主管理”的权利。也就是说,大学自主管理的直接依据是章程。那么,大学自主管理的领域是什么?自主管理的权利界限何在?这些问题虽然《高等教育法》有一些规定,但在大学章程中应规定得更为明确和具体。而章程所规定的大学的权利也就成为大学自主管理的法律基础。因为大学章程一旦通过教育行政部门的核准,就具有了法律效力。不仅对大学的办学行为有约束力,而且对大学管理者的管理行为、举办者的监督行为也有约束力。章程中规定的属于学校自主管理的领域,管理者和举办者就不能再加以干预。当然,大学自主管理的权利也必须以法律和章程为依据,超越或违背法律和章程的规定来行使权利,就会受到管理者和举办者的干预,甚至要受到司法部门的审查。

4.大学章程是大学举办者、管理者对学校进行监控、监督和管理的依据和手段

学校的举办者通过什么途径来监控学校的办学者,以保证自己的利益不受损害呢?这个途径就是学校章程。举办者以学校章程为依据,监控办学者的办学行为,保障自己的合法权益。对于公立大学来讲,政府既是举办者又是管理者,但二者具有不同的法律地位和职责。“政府作为举办者对公立学校和公立学校办学者的规范、监控,是其作为出资人民事权利的要求,最好通过‘私法’的途径来实现。”这样,学校章程对于保护举办者的利益,就显得十分必要。

政府有管理、监督大学的权力和职责。特别是在知识经济初见端倪的现代社会,大学成为社会的“轴心机构”,任何国家都不会对大学的发展放任自流。国家对大学既有宏观的管理,也有微观的干预。在微观干预的诸多方式中,通过大学章程进行干预是最重要的方式之一。这主要表现在两个方面。一是通过立法来确定大学章程的法律地位及主要记载事项,通过行政手段审查大学章程的合法性、真实性。二是把大学章程规定的事项作为管理和监督的重要依据。

二、大学章程的性质与特点

(一)大学章程的性质

1.大学章程的法律性质

大学章程虽然不是法律规范,但它具有法律规范的性质、特征和功能,可以被看做类法律规范。因此,为了更好地理解大学章程,首先揭示出大学章程的法律性质。关于大学章程的法律性质,目前主要有两种观点,即契约说和自治法说。

契约说认为,大学章程是大学举办者在协商的基础上就如何举办学校达成一致意见而订立的文件,是全体举办者共同的意思表示,对每一个举办者都有约束力。大学章程作为举办者之间就学校设立的基本的、重大的问题制定的组织性契约,不可避免地要涉及到大学的内部关系。大学章程不仅规定了学校举办者的权利、义务和学校设立的有关事项,而且也对大学办学者、大学教职员工和学生的权利与义务作出了相关规定。自治法说的主要观点认为大学是根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法,是大学的“宪法”,大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据,大学的其他规章制度都不得与大学章程相抵触,学校中的所有成员都必须遵守学校章程的规定。这两种说法都具有一定的合理性,只是从不同的角度去分析而得出的结论。从大学举办者视角看,大学章程是大学举办者之间的组织性契约,是举办者与办学者和师生员工之间的一种格式合同。这种契约说更典型地体现在民办大学的章程中;从大学组成者视角看,大学章程是大学的自治法。

2.大学章程的理念性质

1988 年 月 18 日,来自欧洲大陆的 430 所高校的校长共同签署了《欧洲大学宪章》,其基本原则是:学校自治、学术自由、教学必须与科研相结合、教师具有传播知识的能力;学生具有充实自己的权利、意志和能力;《欧洲大学宪章》集中体现了几个世纪以来形成的欧洲大学的基本理念,是几百年来欧洲大学办学理念的提炼和凝固,它将长远地影响未来大学理念的发展变化。

大学章程,是简述大学办学理念、原则、职能和方法的文本,是阐述在一定办学理念下大学组织运营的基本原则。它展示着学校的办学理念,展示着学校的追求目标,因此办学理念决定着教育行为和管理行为。一所成功的大学必须把已被实践证明是正确的那些理念以文字的形式凝固在大学章程中,让全校师生员工铭记并遵循。一所大学有了独特的大学理念,大学章程将大学理念以文字的方式凝固下来,这样有了理念和原则,大学才有了努力方向,才知道如何最大限度地发挥大学的潜能把学校办好

(二)大学章程的基本特点

第一,大学章程的合法性。大学章程是大学办学申报必备的材料,在申报举办大学时,大学的举办者必须同时申报大学章程,对该大学的基本的重大问题有着明确的表述,在申报获得教育行政部门批准后,该大学章程也就具有了合法性特征。

第二,大学章程具有指导性。大学章程由学校制定,一旦得到教育行政部门审批通过后,就获得了法律地位,具有了法律效力,对高校管理活动进行指导。对高校而言,其行为及其内部人员的行为无不受到大学章程的指引,大学章程的规定可以避免或减少高校机构及其内部人员的不合法行为,鼓励大学及其内部人员从事大学章程规定的行为。

第三,大学章程对大学其他政策和规章制度的制定具有制约性。大学章程作为大学治校的总纲领,对大学的办学宗旨、办学规模、内部管理体制等方面进行了宏观性的规划。大学管理体制的具体政策、措施必须保持在大学章程规定的范围内,超越大学章程规定的内容将被视为不“合法”。

第四,大学章程具有相对的稳定性。学校章程是经过申报取得“合法”地位的学校“法律”,具体内容不能因各种原因随时变动。保持大学章程相对的稳定性对维护大学形象、大学的性质以及大学办学的连续性等都有重要作用。

第五,大学章程具有动态性。大学章程的法律地位是通过一定的申报程序,得到上级教育行政主管部门正式审批后获得的。这种动态性保持了大学章程与大学管理政策、措施以及其他规章制度发展之间的平衡,既维护了大学章程的“合法”性,又维护了其在大学组织管理中指导作用的发展性,尽快实现大学管理对大学章程的发展要求

第六.大学章程应具有本校特性。在大学章程中,同时也必须反映具体一所大学的办学定位及由此确立的办学理念。 大学需要彰显个性、 树立特色而不能过于趋同一样,大学章程也应创新,力求在整体统一中凸显个性,形成特色,避免 “千校一面”。 一是突出大学的历史继承。每一所大学都有自己的历史传统和校园文化积淀,发展现状和战略目标也各不相同,国家和地方政府对每一所大学赋予的历史责任和给予的政策、物质支持也有所区别,而这些必然也必须在大学章程中有所体现。 

三、大学章程制定的原则

从大学章程的意义、内容、制定和实施等出发,结合大学的实际问题,我国大学章程的制定应该坚持以下几个基本原则。

章程的制定应该体现办学理念,弘扬办学特色。章程既是大学的“基本法”,又是大学的一张“名片”,应该体现大学的办学理念,通过对大学正在做、应当做、能够做的事情明文规定。章程应成为大学办学理念和大学精神的制度保障。在制定章程的过程中,还应该注意反映办学特色,比如序言中对办学理念和学校定位的阐述、学校标识、校旗、校歌、校庆日、纪念日、学校的管理特色、教学科研特色、后勤工作特色等等,都可以通过章程这个载体进行总结和提炼。

章程的制定既要继承历史,又要反映大学办学理论和实践的创新。章程的制定要密切联系校情实际,这个校情实际就是既要继承历史,又要反映大学的现状,规划大学的未来。一方面,在序言中应交待大学的诞生、历史贡献和现实影响,对管理体制、教学科研、师生权利义务、优秀传统进行总结和提炼;另一方面,对于大学办学过程中的新经验、新问题,如大学的国际化、校友、资产经营等等,也要充分重视。从现有大学章程看,与大学国际化相关的规定包括“学校致力推动国际和地区间文化交流”、“学校积极开展与世界一流大学的合作办学、学分互认、学术交流”等等;与资产经营相关的规定中加入了“防范财务风险,保障资金运行安全”的内容。校友是学校的宝贵资源,现代大学都非常重视发挥校友的作用,比如国外很多大学章程中规定董事会成员必须包括校友。过去我国大学的校友工作一直比较薄弱,校友对学校发展的作用没有体现出来。现在,校友在智力、资金、政策、舆论等各个方面都可以给学校提供很大支持,校友在大学发展中的地位越来越重要。国内大学已经认识到了这一点,在章程中规定“学校要建立校友会,定期向校友通报学校发展情况,倾听校友意见,优先为校友提供继续教育和各种服务”、“学校创造条件,鼓励校友参与学校建设和发展”等等。这些条款明确了校友的重要地位,规定学校要为校友提供服务,鼓励校友为学校发展作贡献。

大学章程必须勾画历史、现状和未来。章程即“宪章”,是简述大学办学理念、大学团体的原则、职能和组织的文件,是阐述在一定办学理念下,大学组织运营的基木原则。制定大学章程,是实行民主办学、依法治教、把教育管理和办学活动纳入法治轨道的重要载体。当今,大学逐渐进入了社会的中心,与社会其它系统发生各种各样的联系,学校内部治理结构也发生了新的变化,法律关系和利益关系更加复杂,大学章程这个学校的根木大法要立足于调节这些关系,保障建立符合法治精神的育人环境,为学校的建设发展创造空间。大学章程是学校管理的制度依据,必须紧紧围绕人才培养、科学研究、服务社会和文化创新等大学基木职能,科学定位大学与政府的关系,明确教师、职工和学生的法律主体地位以及相应的责权利,厘清学校内部政治权力、行政权力、学术权力的关系,合理设置管理机构,科学界定管理权限。

    每所大学都有自己固有的、正在运行的“章程”,只不过很多大学没有通过文字的形式和一定的程序将其系统化、法定化而已。大学的发展有对以往办学经验的继承,也有时代发展留卜的印痕,在大学章程中必须注重反映大学的现状,

找准未来发展的新起点。

    大学章程是学校制度建设的基础,其实大学章程制定也是对学校文化建设的提升。文化和制度建设不做创新,没有新的工作思路和新的工作举措,中国大学整体实力的提升和建设一批世界高水平大学的进程就会更加漫长。在大学的发展过程中,制度体系建设是一个不断的补充完善过程。大学章程的制定既要以大学现实考量为基础,找准大学的时代方位,但又不能局限于此,必须具有更加宏观的视野和更加长远的眼光,兼顾到大学的未来使命和理想追求。这就要求大学

章程里必须有定性的内容,如学校定位、发展目标、类型特征、组织体系、管理架构等;同时又要留有余地,为学校的长远发展留有足够的创新空间。应当看到,大学章程与任何法律性文件一样,都是一定时空范围内的产物,既不可能涵盖一切,也不可能一劳永逸,一成不变。在大学章程制定过程中过于拘泥于现实,势必无法顾及甚至限制学校长远发展;过于理想和超越现实,又必然会流于空泛,降低章程的权威性、可信度和可操作性。立足现实、适度超前是解决这对矛盾

的基木思路。

章程的制定既要为学校发展提供保障,又要对学校进行约束和节制。章程作为学校运行的基础性自治规范,它的价值体现在既要促进学校依法治校,保障学校运行,又要明确学校的社会责任,为学校提供信誉证明。它规范了学校内部运作,把法律法规的规定细化、具体落实到了学校的教学、科研、服务和人事、财务、资产等各项工作中,促进了大学依法治校,保障了大学的正常运行。章程制定要避免贪大求全,做出不适合校情的规定,自缚手脚,成为学校发展的制度障碍。当然,大学应该承担的社会责任,如学校的规模、人才培养目标、师生权益保障、物质保障条件等等,章程不但不应该回避,而且应该明文规定,一方面对学校内部起宣示和监督作用,另一方面向社会展示承诺,为学校提供信誉证明。

章程的制定和修订要鼓励全校师生的参与。由于章程对学校方方面面的工作都进行了规范,因此它的制定和修订必然涉及各方面的利益。师生是学校教育教学活动的主体,有权参与学校的发展和重大事项的决策。因此,不管是从学校主体的角度,还是从维护师生权益的角度看,章程的制定和修订都要鼓励全校师生的参与,不宜“暗箱操作”。可以采取问卷调研、小型座谈会、在师生中开展相关的大讨论、草案公示等方式,调动全校师生的积极性,这也是章程在大学运行中发挥实质作用的基础。

大学章程要渗透精神和价值。大学历来被视为是“守望精神”的家园,大学

精神是大学之本、学者之根、学术之源,不提根本精神,大学无以立,学者无以求,学术无以兴。大学校园文化无处不体现着一所大学的精神追求,大学制度也不例外,大学精神是大学制度的灵魂,大学制度是大学精神的外在体现,是大学精神的制度载体和表现形式,大学制度和大学精神相辅相成,互为表里。所以,大学章程的制定肯定要渗透一定的思想和价值理念,否则,大学章程只能成

为人员变动、制度更替的幌子,无法真正发挥其作用。正如一位学者所说:“一所成功的大学必须把已被实践证明是正确的那些理念以文字的形式凝固在大学章程中,让全校师生员工铭记并遵循。一所大学有了独特的大学理念,大学章程将大学理念以文字的方式凝固下来,这样有了理念和原则,大学才有了努力方向,才知道如何最大限度地发挥大学的潜能,把学校办好。”

四、大学章程的制定主体 

大学诞生时,是没有大学章程的。大学章程的诞生是伴随着大学自治权的产生而产生的。刚开始时,大学章程是皇帝颁发的特许状,后来才逐步在特许状基础上产生了大学章程。从世界范围看,大学章程主要由大学根据大学设立时的特许状,国家和地方法律而制定的自主治理大学的总纲。具体表现形态上主要有两种:一种是由大学决策机关董事会根据特许状和国家地方法律制定,并自行颁布生效。这以美国、日本国家的大学章程为代表。另一种是由大学决策机关根据特许状,或国家地方法律制定,但须由政府或相应机构批准,然后颁布生效。这种大学章程占绝大多数,如英国、德国、法国等。但不管如何,大学章程的制定权主要在大学。正是在这个意义上讲,大学章程制定权,是大学法人权的延伸,是大学自治权的核心。     

    一般来说,章程的制定权可以细分为组织权、起草权、提议权、审议权、表决通过权、审核权、公布权。《高等学校章程制定暂行办法》对以上权力也作了明确规定。     

组织权:学校党委。根据《高等教育法》第三十九条“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,其领导职责主要是:执行中国共产党的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向,领导学校的思想政治工作和德育工作,讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成。” 章程的制定是学校改革、发展和基本管理制度的重大事项,应该由学校党委来组织。     

起草权:由校党委组织的“起草委员会”来负责章程的起草。“章程起草委员会”应该包括:“学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家,以及学校举办者或者主管部门的代表组成,可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。”(16条)即章程起草委员会应该包括所有的大学利益相关者,以体现章程的宪法性。      

提议权:对提议权,《办法》作了细分。学校内部大事,即“涉及到关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制,以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题,应当采取多种方式,征求意见、充分论证。”(18条)学校与外部组织关系,即“涉及到与举办者权利关系的内容,高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。”(19条)。最终,“章程草案应提交教职工代表大会讨论。学校章程起草组织负责人,应当就章程起草情况与主要问题,向教职工代表大会做出说明。”(20条)从中可以看,在起草过程中,各类大学利益相关者,均需得到表达自己意见的机会。最终,还要经过教职工代表大会这一平台,由利益相关者集中提出自己的建议,但得到讨论和答复。      

审议权:《办法》把大学章程的审议权交由校长办公会来行使。“章程草案征求意见结束后,起草组织应当将章程草案及其起草说明,以及征求意见的情况、主要问题的不同意见等,提交校长办公会议审议。”(21条)      

表决通过权:“章程草案经校长办公会议讨论通过后,由学校党委会讨论审定。”(22条)由此可见,《办法》把表决通过权交由校党委行使。      

审核权:大学章程的审核权根据大学的归属不同而不同。但不管那一级的审核机关,都应该成立“章程审核委员会”。“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准,其中本科以上高等学校的章程核准后,应当报教育部备案;教育部直属高等学校的章程由教育部核准;其他中央部门所属高校的章程,经主管部门同意,报教育部核准。”(23条)“核准机关应当指定专门机构依照本办法的要求,对章程核准稿的合法性、适当性、规范性以及制定程序,进行初步审查。审查通过的,提交核准机关组织的章程核准委员会评议。章程核准委员会由核准机关、有关主管部门推荐代表,高校、社会代表以及相关领域的专家组成。”(25条)      

发布权:大学校长是大学的法人代表,大学章程的发布权理应由大学校长发布。但大学校长的发布权,是建立在大学章程被“章程审核委员会”核准的前提下的。“章程草案经讨论审定后,应当形成章程核准稿和说明,由学校法定代表人签发,报核准机关。”(22条)“经核准机关核准的章程文本为正式文本。高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本,并向本校和社会公开。”(27条)      

从上可见,我国政府对大学章程制定权作了详尽的规定。但正是这种规定,很可能使章程的制定沦为一种形式。大学为了应付检查,为了标榜以法治校,有可能随意出台一个文件,搭建一个起草班子,然后根据相应的法律和其他大学章程模版,起草一个大学章程。如此,则失去了章程的意义。要想使章程有效力、有权威,得到全校师生和社会的尊重,大学章程制定还需要一系列的制度和机制作保障。只有有了制度和机制作保障,大学章程的制定过程才可能成为“应当深入研究、分析学校的特色与需求,总结实践经验,广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见,充分反映学校举办者、管理者、办学者,以及教职员工、学生的要求与意愿,使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。”(17条)

五、大学章程的实施

(一)更新观念,提高对大学章程的认识。

首先,提高高校领导者和管理人员对大学章程的认识。在高校,他们是学校规章制度的执行者和管理者。他们对大学章程的目的、意义、精神、内容等等具体细节的认识,直接决定着大学章程在大学内的作用能否得到发挥、目标能否实现。其次,要组织全体师生员工学习和理解章程。大学章程不仅是规范高校及其职能部门的行为,也和全体师生的行为息息相关,组织他们学习和理解大学章程,可以使他们的行为与大学章程的预期指向相一致,使大学章程成为他们的内在信念。第三,要提高社会对章程的认识,确保大学章程在教育法律体系中的地位和效力,减少大学章程在具体的实施过程中潜伏的法律纠纷。

(二)执行

大学章程制定出来后, 其执行显得尤为重要。同时, 大学章程执行的情况, 也直接影响大学章程的制定工作。当前, 大学章程的执行相对薄弱, 没有引起有关方面应有的重视, 存在不少困难和问题。比如:从大学自身来讲,一些学校对章程的执行认识不足,将制定出来的学校章程仅作为摆设,束之高阁,而不是依法依章程治校;一些地方的教育行政部门及有关的行政部门如卫生防疫部门、物价部门、税务部门等,在对大学的检查评估中随意性很大, 无视大学章程的存在, 而不是将章程作为对学校进行检查评估的重要依据等。

(三)建立监督机制,提高大学章程的公开性和透明度。

大学章程作为法律性文件,应尽一切可能让包括全体师生在内的社会公众了解其内容。学校的章程,经教育部门审核后,应该在国家权威刊物上以正式的文件形式公布。为了确保大学章程活动的合法性,还需要进行法律监督。从广义上来说,法律监督是指所有国家机关、社会团体和公民个人对各种法律活动的合法性进行的监察和监督,可以分为内部监督和外部监督。外部监督是指政府在保证大学自主制订学校章程及规则的前提下,对大学的决定及行为是否符合法律和大学章程的规定进行监督。内部监督是指充分发挥高校的教代会、董事会或理事会的作用,加强对大学章程起草制定修改的审查、听证,使之有序进行。

(四)大学章程修改

大学章程是学校全局性、纲领性的文件, 是学校的“基本法”, 是学校教职工及学校主管部门意志的体现, 对教职工及学校的发展有重大影响。大学章程的这种性质和地位决定了其具有较大的稳定性, 不能朝令夕改, 不因领导人的变更而随时变更。为维护这种稳定性, 在章程中应对它的修改程序做出规范, 这也符合法律意义上的程序正义原则。


大学章程建设的研究报告

内容提要:

1)大学章程的国际比较

2)我国大学章程的历史演变

3)我国大学章程的要素与内容

4)我国大学章程建设存在的问题

5)我国大学章程建设的重点和难点

 

进入21世纪以来,随着我国高等教育管理体制改革的深入与发展,建设具有中国特色的现代大学制度与建设世界一流大学己提上国家议事日程,如何扩大和落实办学自主权,实行科学管理,理顺大学与政府、大学与社会的关系、完善大学内部治理结构,都需要大学章程来保障大学权力的规范运行。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第13章明确指出要“加强章程建设,各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。”2010年,国务院在北京大学、中国政法大学等26所高校试点建立健全大学章程。20121月,教育部决定“2012年推动所有高校全面启动章程制定或修订工作,实现“政校分开”。大学章程的制定和完善成为中国高校面临的重要任务。但是,目前我国高等院校大学章程严重缺失,据2009年教育部信息统计,全国2600余所高校中,报送章程的本、专科学校仅有近600所,仅占23%,而且绝大多数的公立院校至今没有制定章程。绝大多数高校对大学章程还处于认识了解阶段,而已经制定的章程在内容和形式上基本雷同,内容不科学、制定程序不合法、章程束之高阁、章程沦为一纸空文等现象时常存在,这极大地影响了高水平大学的建设,阻碍了我国高等教育的科学发展。大学章程应该包含哪些基本内容?西方国家大学的章程是什么样的?我国大学章程经历了怎样的发展历程?目前我国大学章程建设中存在哪些问题?制定出符合“中国特色”的大学章程的重点与难点在哪里?这些成为高校制定章程所面临的函待解决的问题。


第一章 大学章程的国际比较

抽取中、美、英、德、日五个国家多所知名大学的章程进行比较发现:

英国大学的章程,在内容上规定详细,文本篇幅较长;大多直接采用条文形式,几乎不采用章节结构,而且条文下分多个层次;而且特许状大学章程基本上是“章程+条例”,其它类型大学只有条例,其原因在于只有特许状大学有制定自己章程的权力,其他类型大学只能制定条例和规章。

美国的大学一般都有成文的“大学章程”。大学章程的形式结构因校而异,复合型大学章程居多,其条款表述的侧重点在不同的学校不同。但其基本内容存在较大的一致性,一般都规定了大学使命及发展目标、大学的内部领导体制及运行机制、校长遴选、教师聘任、学生管理、学位授予、财务经费、健康保障等一系列重大事项。美国大学章程尤其关注董事会,对董事会及下属专业委员会的人员构成、职权、决策程序等规定说明占了较大篇幅。

德国的大学章程对大学与政府的关系有明确的规定,政府具有参与大学治理的优先权,大学的人事管理、经济管理等都属于国家的行政事务,这是德国联邦体制在高等教育管理上的体现,德国高等学校的主要经费来源是州政府的拨款,州政府对本州高等教育的发展负有全面的责任。州政府对上的底线是符合联邦《高等教育总法》对高等学校的框架规定;对下的底线是不干涉教授具体的学术事务。各高等学校在联邦《高等教育总法》的框架下制定各自的学校章程,以此作为学校办学的法律依据。《高等教育总法》规定了德国高等教育发展的总框架,同时也详细规定了高等学校办学的组织结构、所承担的责任、义务和自治的权利,规定了“高等学校须在各自的职责范围内开展科研、教学、学习等活动,扶植和发展各种科学和艺术”。还对艺术与科学、科研、教学与学习等方面的自由作了详尽的规定。于20051122日表决通过,200661日批准正式生效的《柏林洪堡大学章程》在序言之后分为10款共45条,包括州与大学之间的关系,校董会,学术评议会与教职工代表大会,学校领导,系、学院及其他学术部门,成员身份与共决原则,平等原则,审议会成员的权利、管理条例及决议形式,图书馆、档案、重要文献,过度决议与最终决议。

日本的大学无论国立、公立与私立大学,宪章内容首先都是一种对宏观理念、未来发展目标以及组织运营基本原则的阐释,没有明确的定量指标,而是一种宏观描述,抽象程度非常高。形式上由教育教学、学术研究、社会职能、组织及运营等几大主体部分构成,内容上则分别阐述教学理念、未来发展目标和组织运营的基本原则等。如《东京大学宪章》由7个部分组成,第一部分是前言,对东京大学的目标、原则等做了说明;学术、组织、管理为二、三、四部分,共19条,占整个篇幅的90%,最后两部分规定了宪章的意义与宪章的修正,在附则中则确认了东京大学宪章正式生效的时间。《新大学宪章》以宪章的形式阐述了新大学的设置理念、教育理念、研究理念、社会贡献、大学管理等基本理念。围绕这些基本理念,对大学的组织设立、管理运营、科学研究以及教育目标等拟定了若干原则。《立命馆宪章》作为日本私立大学章程的案例代表,用几乎整篇的篇幅阐述立命馆的办学理念与发展目标。

我国公办院校的章程基本上按照我国《高等教育法》的要求制定,各大学章程存在高度相似现象,篇幅上基本在8-12章,少部分章程有“序言”,大多数章程以第一章“总则”开篇。绝大部分是章、条、款、项四层结构;内容构成大都类似,包括总则、学校管理体制、教职员工、学生、校友、资产与财务管理、校徽、校训、校址等及附则,详见表1。章程对大学各方面的规定较为笼统,章程文本相对宏观,对议会制度和教授会的规定明显单薄。


北京师范大学、吉林大学、上海交通大学三所大学章程要素

章程要素

北京师范大学

吉林大学

上海交通大学

总则

第一章

第一章

第一章

学校功能与教育形式

第二章

第二章

 

管理体制

第三章

第三章

第二章

学术机构

 

 

第三章

教职员工

第四章

第四章

第五章

学生及校友

第五章

第五章

第四章

经费、资产、后勤及财务管理

第六章

第六章

第六章

校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日

第七章

第七章

 

社会服务与外部关系

 

 

第七章

附则

第八章

第八章

第八章

以上分析说明,各国大学章程从形式到内容均存在较大的差异性,主要表现为:

1)在章程的篇幅与抽象程度上,中国和日本的大学章程篇幅较短,相对宏观,抽象程度较高。而英美其他国家的大学章程相对篇幅较长,章程条款具体、明确。

2)在章程的文本格式上,各国的大学章程差异很大,没有固定格式。中国的大学章程一般严格按照《高等教育法》第28条所要求的项目编排。国外大学章程的编排相对更加灵活。

3)在章程的具体条款上,英美等国的大学章程内容丰富详细、规定全面、具体细致,各个大学章程对内容的具体安排侧重点上略有不同。如耶鲁大学章程侧重于规范对校长、教务长等行政管理人员的职权划分,而康奈尔大学章程侧重于规定董事会及其下属各委员规则。我国大学章程的内容安排基本沿袭《高等教育法》的规定,结构上呈现大同小异。

4)在章程的内容安排上,国外大学章程在大学和政府、社会的关系方面,决策治理结构、教授治校、学术机构的表述方面非常详尽,可操作性很强;而我国的大学章程对此的规定极为简单,表述笼统,缺少具有可操作性的条款,具体表现为:

第一,大学和政府、社会的关系

在大学与政府的关系中,德国的《柏林洪堡大学章程》特将“大学与联邦州之关系”设为第一章,提出大学“人事管理、经济管理等都属于国家行政事务”。我国的大学章程对学校与政府之间的关系缺乏明确的权责规约,大多只能“点到为止”,甚至“避而不谈”。

在大学与社会的关系中,美国、英国和日本都非常注重大学与社会的联系,更把大学与社会广泛联系的理念转化为制度上的规定。在其大学章程中都明确规定了外部人员参与大学决策机构的名额、产生方式以及参与学校管理的方式和权限,并确定校友参与大学事务的权利。相比之下,我国的大学章程,一般仅仅在大学办学自主权方面做了相关规定,而在大学与政府、社会关系的具体制度相对较少。这就使得我国大学在处理事务的过程中一方面无法理清与政府的权责,另一方而也缺乏校外人士的监督和社会反馈的信息。

第二,内部决策治理机构

境外大学章程中,无论公立或私立高校,大都规定学校实行董事会、理事会或议事会领导下的校长负责制。美国大学一般实行“董事会对学校有最高控制权”。英国大学普遍实行顾问委员会和理事会的“两院制”,其中,顾问委员会主要由校外人士组成,对外代表大学的权威机构,理事会根据章程规定,是处理大学内部事务的最高权力机构。德国大学章程则多规定学校的最高权力机关是校参议委员会,可以推荐校长候选人,表决学校经费预算等。在我国,依据高教法规定,我国大学的章程一般确认的都是党委领导下的校长负责制。《吉林大学章程》与《上海交通大学章程》等都呈现了相同的规定,即“本校实行党委领导下的校长负责制,实行党委领导、校长行政”。由章程可见,中国特色的高校内部领导体制就是党委领导下的校长负责制,校长是大学的法定代表人。

第三,教授治校与学术自由

西方国家将对民主、自由和平等三大价值的追求同样体现在了对大学的管理中。在国家层面,通过立法确定大学自主办学的地位,在大学章程内容上,普遍强调大学自治和学术自由。与行政权力不同,学术权力是非职务性权力,它掌握在拥有高级知识的学术人员手中,强调追求学术真理。西方大学的管理理念中一贯倡导“教授治校”,这在大学章程内容中都有明确记载,如康奈尔大学的章程规定有表决权的治校群体成员中要包含名誉退休教授、在职教授及各个院系的教授等。

第二章 我国大学章程的历史演变

通过国际比较发现,我国的大学章程在大学与政府、社会的关系,内部决策治理机构,教授治校与学术自由上与境外大学存在较大的差别,这种差别主要根植于各国不同的文化背景与历史进程,那么,大学章程在我国经历了怎样的历史演变,这种历史演变对目前我国大学章程的建设产生了怎样的影响?

(一)古代国子监监规与书院院规

我国大学章程的历史可追溯到中央官学的国子监监规以及民间书院的学规或训示。国子监是中国古代隋朝以后的中央官学,明代朱元璋在吸取宋代学规的基础上,连续四次颁布《国子监监规》,洪武15年定国子监仪注、官制和监历,又定日常管理制度,16年定学规和学程,20年定监生守则和违纪处罚条例等。这四个监规构成一个完整的体系,成为规范明代官学的教育管理体制。较之明代,清代国子监规章制度更加严谨,采取了以官统事、以事隶官的体例和以典为纲、以则例为用的原则,具体规定国子监的机关执掌、职官设置、处理事务的程序方法,正文之下又附有相关的细则,作为正文的补充,使体系化与程序化得以较好地结合。监规内容主要包括国子监(内分祭祀礼仪、建筑规制、学生类别、教育制度)、绳愈厅(师生管理)、博士厅(教学程序)、典薄厅(铃印、学籍、礼器管理)、典籍厅(图书管理)、六堂(分班管理)、八旗(附设八旗官学)、档子房(公文)、钱粮处(奖助制度)、笔帖式(翻译)、算学(附设算学)

民间各书院的学规,其中宋代朱熹所订的《白鹿洞书院揭示》相对较完整,它明确了书院的教育方针和学生准则,是书院章程的最初形态。明清之后,书院的学规往往由地方官员制定。《白鹿洞书院禁约》即由明万历年间江西提学邵锐订立,具体规定了书院管理中最富有特色的藏书制度和学田制度,体现了书院官学化的趋势。清康熙年间的江西提学道高瑛制定了《白鹿洞书院经久规模议》,包括洞规、禁约、职事、洞中日用事宜、议注、合用器具、祭器、书籍、每年支给常例、经费、洞租征收等十余项。道光年间,桐乡书院择山长、祀乡贤、课经、藏书等主张,清廷曾谕令全国效法。《桐乡书院章程》不仅强调了章程“定大制,揭大纲”的作用,而且反映了“章程之议,肇始于乡诸生董事诸君”的制定程序。

(二)近代清末的章程与民国时期的组织大纲

清朝末年,洋务派设立了京师同文馆1862年),先后出台了一系列章程,如《同文馆章程及续增条规》,它主要涉及学生监管、作息、考勤、考试、奖惩、功课等方面的规定。1898年,清政府停办国子监,创立京师大学堂,它成为具有现代意义的中国第一所国立综合性大学,梁启超起草了《奏拟京师大学堂章程》。1902年,京师同文馆并入京师大学堂,清政府颁布了由张百熙主持编订的《钦定京师大学堂章程》,1904年颁布了由张之洞主导重订的《奏定京师大学堂章程》。三个章程相互承继,均有总纲(或全学纲领、立学总义)、功课(科目)、学生入学、学生出身、设官、聘用教习(或教习管理员)等章节。所不同者,《奏拟京师大学堂章程》有经费、暂章,《钦定京师大学堂章程》有堂规、建置,《奏定京师大学堂章程》有屋场、图书器具、通儒院及京师大学堂现在办法等章节。总体上看,京师大学堂章程共同对清政府设立的各级各类学堂的学制、入考方式、教学内容等做出了一系列规定,是中国近代大学章程的起源。

民国时期是中国大学章程建设相对活跃的一个阶段。辛亥革命前后,已有日本、德国等先进国家的大学规制及大学治理方式引进,西方大学的教授会、评议会、各种委员会等建制逐渐纳入中国大学及其章程。1912年和1917年,民国政府教育部先后颁布了《大学令》和《修正大学令》作为北京大学的章程。《大学令》是中国近代高等教育的第一个法令,具有重要的时代意义。1920年《国立北京大学现行章程》出台后,各校相继制定章程,如1920年的《国立北京医学专门学校章程》、1921年的《厦门大学大纲》、1922年的《北京师范大学组织大纲》等,他们都体现了大学自主办学、学术自由的权力。《国立北京高等师范学校组织大纲》(1920年)是第一部以“组织大纲”命名的高校章程。该大纲包括名称、宗旨、学制、行政组织、会议、附属学校和附则,对校内组织进行了合理的分类,体例有所创新。1921713日,教育部核准《国立东南大学大纲》,规定了校长领导下的三会制,即设立教授会、行政委员会和评议会,并申明“设校董会其章程另订之”,这是中国公立大学史上的第一个校董会。19264月颁布的《清华学校组织大纲》被认为是当时实施教授治校较好的一个章程,它规定了评议会和教授会两个权力机构,评议会权力最高,教授会是全校性的教授组织,教授代表对于校务决策有重大影响力。

南京国民政府时期,教育行政部门加强了对大学章程的管理。19288月,国民政府大学院核准了《国立武汉大学组织大纲》,全文五章18条,包括总则、院系、教授及职员、机关、负责等。19296月,《国立清华大学规程》颁行实施。1930118日,由东南大学、第四中山大学演变而来的中央大学向教育部呈送《国立中央大学组织规程》,这是一部遵照《大学组织法》制定的有典型性的大学章程。1948年,国民政府颁行《大学法》,除个别条款有所改动外,主体内容与《大学组织法》相差不多。因时局动荡,大学亦处于不定之中,章程也无从根据新法修订了。

(三)建国后大学章程的缺失

建国后,行政主导的教育管理模式使得大学逐渐转变为政府的附属机构,缺乏独立的法律地位和办学自主权。在此期间,教育部门也颁布了数个高校章程,如19505月颁布的《北京师范大学暂行规程》,同年11月颁布的《金陵大学行政组织大纲》,1951年颁布的《南京大学暂行组织规程》等。但因《高等学校暂行规程》的规定已经比较具体,各学校章程在此基础上有所增减,但基本内容大同小异。此后至1998年,便没有出现其他的大学章程。

(四)现代大学制度的建立与章程的建设

改革开放之后,高等教育管理体制的法治化和大学办学自主权的扩大成为高等教育的发展方向。1995年颁布的《教育法》第一次规定要建立学校章程。1998年颁布《高等教育法》之后,次年,教育部就下发了《关于加强教育法制建设的意见》,要求高等学校依据《高等教育法》的要求,尽快制定、完善学校章程。不少地方高校如扬州大学、黑龙江大学、佳木斯大学、吉林师范大学等率先制定了章程。20026月,《吉林师范大学章程》试行,除了包括《高等教育法》中的法定内容外,还包括对教学、科研、后勤和学生管理等的具体规定。2005年底,《吉林大学章程》正式公布实施。章程包括序言,总则,学校功能和教育形式,组织与机构,教职员工,学生及校友,经费、资产、后勤,校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日,附则,共八章70条。章程通过规定大学的名称、定位和宗旨来说明大学的性质和地位,通过规定大学的学科门类、教育形式等来说明大学的功能和任务,通过规定大学的组织架构及其组织成员、财产经费来说明大学为完成其基本使命所依存的组织体制和人、财、物等资源条件。章程进一步明确了大学治理的逻辑关系,并通过章程建设确立了大学的法律地位、工作的基本依据和行为的基本准则,使大学的存在和活动有了合法性基础。根据《高等教育法》,实行党委领导下的校长负责制,赋予党代会制定和通过章程、党委会修改章程的权力。

之后,《上海交通大学章程》(试行)20064月公布实施,2007年,教育部法制办公室发布了《关于报送高等学校章程材料的通知》,同年10月,《中国政法大学章程》出台。《兰州大学章程》(草案)、《华东师范大学章程》(试行)、《合肥工业大学章程》和《东华大学章程》(审议稿)也先后出台。截至2007年,总共有563所高校(包括23所直属高校)向教育部报送了章程或草案。

20107月,中央颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。规划纲要明确要求“加强章程建设”,着重指出“各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校”,“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度,依法办学,从严治校,认真履行教育教学和管理职责”,“制定、完善学校章程,探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制”。纲要强调现代大学制度的建设关键在于落实章程建设,大学章程的建设成为高等教育法制化的重要内容。

201111月,教育部第31号令公布了《高等学校章程制定暂行办法》,该办法于2012年正式执行。该暂行办法包括总则、章程内容、章程制定程序、章程核准与监督、附则,共五章。第一章“总则”规定了暂行办法制定的依据、适用范围、基本原则等。第二章“章程内容”按照高等教育法的规定,载明了大学章程应包括的内容,如学校名称、校址;办学宗旨;办学规模;学科门类的设置;教育形式;内部管理体制;经费来源、财产和财务制度;举办者与学校之间的权利、义务;章程修改程序,其他必须由章程规定的事项,如学校的分立、合并及终止事由,校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项,以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项等。第三章“章程制定程序”就章程制定过程中的具体事项、原则等进行了相关规定。第四章“章程核准与监督”就章程的核准单位,报送核准应提交的材料,章程核准委员会,要求学校修改章程重新申请核准的情况等进行了规定。第五章“附则”就施行日期、其他未尽的事项进行了规定。

第三章 我国大学章程的要素与内容

按照我国《高等教育法》第二十八条的规定,我国大学章程的基本要素包括:(1)学校名称、校址;(2)办学宗旨;(3)办学规模;(4)学科门类设置;(5)教育形式;(6)内部管理体制;(7)经费来源、财产和财务制度;(8)举办者和学校之间的权力、义务;(9)章程的修改程序;(10)其他必须由章程规定的事项等。201111月颁布,20121月正式施行的《高等学校章程制定暂行办法》对《高等教育法》中的十条基本要素进行了细化,具体的内容包括:

1)学校的登记名称、简称、英文译名等,学校办学地点、住所地;

2)学校的机构性质、发展定位,培养目标、办学方向;

3)经审批机关核定的办学层次、规模;

4)学校的主要学科门类,以及设置和调整的原则、程序;

5)学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求;

6)学校的领导体制、法定代表人,组织结构、决策机制、民主管理和监督机制,内设机构的组成、职责、管理体制;

7)学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度,接受捐赠的规则与办法;

8)学校的举办者,举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等,学校负责人的产生与任命机制,举办者的投入与保障义务;

9)章程修改的启动、审议程序,以及章程解释权的归属;

10)学校的分立、合并及终止事由,校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项,以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项。

以上10要素是高等教育法赋予大学章程的法定内容,各个大学制定的章程都应涉及。综合与对比我国北京师范大学、吉林大学和上海交通大学等大学章程的基本要素(详见表1)发现:1)各个大学所制定的章程基本包括以上要素,但也不局限于以上要素。2)大学章程对大学各方面的规定仍较为笼统,章程文本相对宏观,对于高校管理体制的规定,存在着“不完善、不充实”等突出问题,对议会制度和教授会的规定明显单薄,尚在初步探索阶段。3)各大学章程存在高度相似现象,查看《上海交通大学章程》、《合肥工业大学章程》、《华北电力大学章程》及《北京工业大学章程》等大学章程,在对管理体制与运行机制规定方面,大都是“本校实行党委领导下的校长负责制,实行党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的制度”,包括对校长职责、学术委员会、学位评定委员会及教职工代表大学的规定,几乎雷同,各个大学在制定自己的大学章程时,缺乏在上级教育行政机构指导下的政策创新,鲜有适合本校管理体制的章程规定。除此之外,我国大学章程的建设还存在以下问题:

第四章 我国大学章程建设存在的问题

(一)大学章程法律地位不明确,法律效力得不到保证

虽然教育法和高等教育法对大学章程作了规定,但是大学章程处于何种法律地位,具有何种法律效力,大学章程如何制定等,并未做出明确的规定。法律渊源、程序立法的缺失或不明晰是大学章程法律地位无法彰显的主要原因。大学章程没有法律地位或者法律地位不明晰使其合法性受到质疑,法律效力受到削弱,在章程执行过程中潜伏着众多可能引发法律纠纷的隐患,不仅难以对社会、大学及教职工具有约束力,而且随意性强,在较大程度上可能沦为大学自编自演的规章制度。

(二)大学章程没有明确规定校内外关系,运行机制不具体

首先,学校与政府之间的关系缺乏明确的权责规约。由于公立大学的特殊性和教育体制改革的局限,要在章程中规范学校与政府的权利(权力)与义务非常困难,大多只能“点到为止”,甚至“避而不谈”。章程缺乏明确的法律渊源和法律依据规定学校与政府之间的权责关系,无法规约政府在高校管理中的义务与责任,即使有明文规定,也缺乏执行效力。因此,由高校主导的章程起草难以对举办者政府做出规范,继而难以通过章程的制定获得办学自主权。实际上,由学校内部制定的大学章程只能为高校发展提供内在动力,无法真正规定学校与政府关系。

其次,大学章程对学校的内部管理体制的规约不明晰。一是党委领导下的校长负责制中党委与校长的主要责权未详细规定,缺乏可操作的程序性规范和制度性建设;二是大学章程缺乏使学术权力与行政权力相协调的制度性规定,学校内部管理机构的组织形式和运行机制权责不明;三是部分章程对学校与师生的权利义务关系未作明确规定,师生参与大学管理的主体地位无法得到保障,同时对学校其他法定机构或民主决策机制规范不足,致使出现法律纠纷时章程的法律适应性不强。

最后,大学章程对学校与社会之间的关系规定过于笼统抽象。现有的章程只泛泛地规定了学校与社会组织、校友之间的关系,而对学校董事会或理事会制度的规定还正处于初步探索阶段,未在大学章程中进行明晰的规定。同时,随着参与办学主体的日趋多元化,大学章程对社会各主体参与办学也缺乏制度性规范,外部主体参与学校管理的机制有待健全。

(三)大学章程在规范性与学校特色之间存在着矛盾

目前,我国大学章程的内容趋同,普遍存在办学特色和个性形象彰显不足的现象。大学章程内容的相似度较高,文本的结构趋同性较强,在最能彰显学校特色与亮点的办学理念、培养目标、学校定位等方而都未能得以表征。主要表现在以下三个层面:

一是就大学的功能而言,对于学校与政府、社会的关系,以及人才培养目标等内容的规定上,大多仅照搬教育法律法规和国家教育主管部门的规定,在内容的表述上基本相同;

二是在学校内部机构设置的规定上,大都借用政府现有的管理体制与模式,机构设置和职能划分与上级主管部门相对应,因此,各学校机构设置、权力配置的区别不大,无法体现本校内部管理结构的特色;

三是对教师、职工、学生等学校各利益主体的权利与义务规定也趋于一致。各高校的章程趋同性较强,章程内容更是显得保守,几乎没有特色,缺乏与本学校相适切的独具特色的大学章程,继而如何寻求特色发展便成了各所学校大学章程制定的棘手问题。

(四)大学章程制定、颁布、实施、修改等存在的问题

目前尽管对大学章程的制定、颁布、实施和修改作了规定,但尚不统一,各校章程的起草、审议和通过的程序存在很大的区别;而且目前国内大学章程在制定、修改时都不太重视意见征询工作和信息反馈工作,或是征求意见的广度和深度不够,继而一些利益相关主体甚至都不知道章程的制定与修改工作,而后的执行过程也缺乏公开度。因而,这就促使章程制定过程的科学性、合法性以及执行的有效性遭到怀疑,章程的认同度低,导致执行力受阻。而且各校对章程如何积极推进,尚缺乏特色和操作程序,容易导致章程实施不够顺畅。

第五章 大学章程建设的重点与难点

依据我国高等教育法的相关规定,为克服目前我国其他大学章程建设存在的问题,我国的大学章程在包括法定要素和内容的基础上,难点在于解决两个问题:一方面要解决学校和政府的关系问题;另一方面要解决学校内部关系的问题;重点在于“学校特色”的思考与定位。

(一)大学章程制定中的难点

学校和政府的外部关系问题和学校内部的治理结构问题,与大学章程各主体的利益息息相关,处理好两者不仅能够真正体现大学的主体意志,而且在大学章程的制定上取得了突破性的胜利。

首先,在现有体制规定下,对高校与政府管办分离的新型关系缺乏法律效力,无法短时间内在章程中明确厘定二者之间的关系;其次,行政权力与学术权力的关系难以厘清。大学章程的制定,最引人瞩目之处恰是管理制度的形式,因要厘清行政权力与学术权力的边界,明确各自的运行机制,目前仍存在困难;最后,学校内部管理体制的改革不易,如何规定党委和校长的关系问题,这涉及到高校内部政治权力、党政两方而的规定,学校很难处理。

要通过大学章程建立新型关系,政府究竟怎么依法管理学校,学校究竟该建立什么样的治理结构,社会又如何对学校参与和监督,还有待理论和实践的探索。同时,对于公办高校,坚持和完善党委领导下的校长负责制是基本要求,但党委如何领导、校长如何负责、党委和校长如何协调,在高校内部莫衷一是。还有,高校的去行政化、教授治学的有效模式、高校理事会或董事会、高校评价模式等问题,目前还未能解决,仍在探索之中,不能在短期内明确而详实地反映在大学章程中。

(二)大学章程制定中的重点

除了要厘清大学章程制定中高校与政府之间的外部关系和高校内部结构关系以外,从现实层面和本质层来看,“学校特色”的思考与厘定应是大学章程制定的重心,大学章程的编制应重视对学校特色和贡献的审视。

创建独具特色的大学,是学校自身生存和发展的内在需要。学校只有充分彰显其特色,才能在众多高校中凸显竞争优势,也才能提升学校建设的质量和效益川。而学校的特色主要源于学校自己的发展历史和文化内涵,因为在长期的办学过程中,形成了独特的办学理念、目标定位、发展路径和人才培养模式,这些都应该在大学章程中得以体现。但是,现有的一些体制机制问题很难突破,体现在高等教育中便是办学理念的雷同,各校之间相互模仿,失去了学校应有的个性特色,甚至制定章程仅是为了完成上级主管部门下达的任务,因而很难激起高校制定章程的积极性,也就难以集中精力深度研究学校特色亮点而反映在章程之中,继而难免出现各校章程“千篇一律”的现象。从本质上讲,趁着大学章程制定的契机,思考和提炼学校的特色有利于深化学校的办学理念和重新审视学校的发展定位,进而对学校使命、办学宗旨、办学目标等大学根本问题进行深入的研究、思考和凝练。